關于縣域經濟發展的幾個問題
——在全省縣長培訓班上的輔導報告（摘要）

（2013年9月16日）

范銳平

同志們：
　　省委十屆三次全會貫徹黨的十八大精神，從四川現實條件和未來目標出發，確立了以“科學發展、加快發展”為工作指導思想，以“三大發展戰略”為重要支撐、以“兩個跨越”為宏偉目標的治蜀興川方略，得到了全社會的廣泛認同。加快縣域經濟發展，夯實底部基礎，既是“兩個跨越”的“底盤”和硬支撐，也是全面建成小康社會的關鍵所在。縣域經濟發展有其內在規律，但也受外部因素的影響，而最大的變量無疑是決策者的戰略規劃和實際工作的路徑選擇。東明書記在縣委書記培訓班上的講話也是對大家的要求，要認真學習貫徹。魏宏省長的報告要結合實際抓好落實。這里，我就縣域經濟發展的幾點思考與大家分享。
　　一、縣域經濟不是縣級經濟，戰略謀劃必須登高望遠
　　縣域經濟是以縣城為中心、集鎮為紐帶、農村為腹地，不同層級經濟要素的聯系為基本結構，依托城鄉雙向反饋的人力流、物資流和信息流而形成的具有整體功能的開放性區域經濟系統。它是現階段工業化和城鎮化的重點，也是最具潛力的增長點。
　　縣域經濟不是縣級經濟。縣域經濟強調經濟的區域屬性，而縣級經濟則強調經濟的層級屬性。縣域經濟雖然是在縣級行政區劃上形成的相對獨立的經濟體，但絕不是行政層級決定的“縣級經濟”，更不是畫地為牢的“諸侯經濟”。縣域的經濟能級和產業層次取決于要素吸納及承載能力，縣域經濟的影響和輻射范圍取決于經濟規模和產業帶動力。因此，縣域并不必然因為行政級別是縣，產業層次就比省、市（州）低；更不會因為行政管轄區域的局限而影響資源配置和輻射帶動的范圍。
　　第一，發展縣域經濟要克服狹隘的地域觀。在世界經濟一體化格局下，縣域經濟發展必然在資源要素配置、市場開放競爭等方面受制于宏觀環境。畫地為牢的地域經濟既不現實，也不利于縣域經濟發展，必須從全球、全國、全省的視角，分析自身比較優勢，找準融入更大經濟體的切入點。要善于走跨區域合作之路，與城市群、經濟區融合發展，甘當配角，主動在區域中尋求功能和產業定位，在承接輻射和配套產業中發展壯大。產業外移是經濟發展的階段特征和必然規律，成渝經濟區、四大城市群等在特定區域內有相對優勢的經濟體，都具有擴散效應和溢出效應。承接外移產業則取決于承接地的準確定位和比較優勢。因此，縣（市、區）不能畫地為牢，不能把行政邊界作為經濟邊界，一定要克服狹隘的地域觀，抓住產業梯度轉移機遇推進縣域經濟更大發展。
　　第二，發展縣域經濟要克服靜態的人口觀。靜態的人口觀是一種只看現在不看未來、只看存量不看變量的人口觀。一方面，人口的數量多寡、素質高低、流動快慢都會對經濟體產生巨大影響。人口多表明勞動力豐富、市場潛力大，吸納勞動密集型產業能力強。如果人口外流過多，就會降低消費能力，使商業規模上不去，高端商業進不來，最終削弱產業競爭力。另一方面，在開放的市場體系中，地區人口變化與其吸納能力和承載能力相關聯。一個地方人力資源的集聚，不以戶籍為依托，而以經濟競爭力和資源承載力為基礎。如果產業發達，人口小縣也可能吸引集聚數十上百萬人口；而如果產業落后，大量人口外流，百萬人口大縣也會只剩下“空架子”。因此，人口凈流出或凈流入是區域經濟實力強弱的分水嶺。經濟強、人居環境好，則人口吸納能力強，經濟發展隨之進入良性循環。
　　第三，發展縣域經濟要克服落后的層級觀。市場經濟的屬性決定區域經濟發展水平，取決于城市能級和營商環境，而與行政級別的高低無必然關聯。沿海發達地區的縣域經濟甚至鎮級經濟水平遠遠高于內陸地區的一些城市，就是例證。因而，一個縣決不會因為行政層級低而影響與跨國公司合作，關鍵是看他們所需要的資源、市場、勞動力等要素有沒有比較優勢和競爭優勢；也不會因此就不能辦國家級、省級開發區，而在于你有沒有吸引高端人才和吸引大企業落地的基礎設施條件、產業配套能力和營商環境。
　　第四，發展縣域經濟要克服靜止的區位觀。區位觀的形成與生產方式相聯系，傳統區位觀認為，地理區位、交通條件、資源稟賦是決定經濟要素流向的主要原因，這具有一定的合理性。但隨著現代立體交通的快速發展和信息技術的普及應用，傳統區位觀發生了革命性變化，航空、高鐵、高速公路快速發展縮小了空間上的距離，使“蜀道難，難于上青天”成為歷史；互聯網的普及和電子商務的發展，顛覆了傳統的物流和商業模式。沿海與內陸、一線二線城市與三線甚至四線城市的差距，并不取決于行政層級和區位條件，而取決于現代物流支撐條件、產業配套能力、市場潛力和發育程度、生產要素集聚規模。邊區、山區、高原地區的區位劣勢雖仍然影響著發展進程，但已不再是決定性因素。
　　第五，發展縣域經濟要克服保守的基礎觀。發展縣域經濟要從基礎出發，這是求真務實的思想。但不能以此為借口，降低工作標準和放慢發展步伐。要看到，“基礎”是可變、可塑、可轉化的，有時正因為工業底子薄、基礎差，面臨的改革阻力和調整壓力才更小；正因為發展進程慢，優勢資源沒有被粗放開發，生態環境沒有被無序破壞，才能從容進行高點定位，起步發揮后發優勢，在產業層次上占得先機。
　　總之，作為縣域經濟的決策者，要從戰略謀劃上登高望遠，在理念上有科學發展、一步到位的遠見，在規劃上有做大做強、志存高遠的雄心，堅決克服縣級經濟的思維局限，把區域經濟放在更大范圍、更高平臺上去定位、經營、競爭和合作，使之適應現代經濟社會發展的階段性特征，進入良性循環。
　　二、工業化、城鎮化是現代化的基礎，跨越趕超必須依靠“兩化”互動
　　工業化、城鎮化是驅動縣域經濟發展的兩大引擎，是實現現代化的動力之源和潛力所在。推進“兩化”互動是加快縣域經濟發展和現代化進程的重要抓手。
　　（一）工業化是現代化的戰略引擎，是縣域經濟發展的加速器，要充分發揮工業化的帶動作用。工業化是人類社會走向現代化難以逾越的歷史階段，是現代社會的戰略引擎。在近現代不同時期登上世界舞臺的英、美、日、德、法等國家，無一不是工業強國。我國沿海地區在改革開放中率先崛起，也是依靠工業的引擎作用。四川也是有了過去五年工業增加值年均24.7%的增速，才有脫胎換骨的變化，才能在西部第一個進入“兩萬億俱樂部”。必須形成的共識是：加快工業化進程，是當前重點開發功能區地方黨委、政府發展經濟的主要任務。
　　當前，我省“人口多、底子薄、不平衡、欠發達”仍是最大的省情，工業化總體還處于中期階段，部分地方還處于初級階段。從工業總量看，我省僅為江蘇的28%、山東的34%、廣東的39%；從產業層次看，戰略性新興產業產值占比11%，原材料工業、資源型工業比重超過50%，先進制造業比重比全國低3.9個百分點。而這些問題在縣域工業發展中更為突出。省委十屆三次全會提出，到2017年全省要有一半以上的縣（市）生產總值超100億元，40個左右超300億元。但目前，全省地區生產總值超100億元的縣（市）不到50個，超300億元的僅2個，加上“區”一共也只有8個，差距大、任務重，但也要看到發展潛力也大。要重點從以下方面著力：
　　一是從以民營經濟為主體的思路中找著力點。現階段縣域經濟的特征是以民營經濟為主體，要在城鎮戰略和產業規劃指導下編制產業投資指導目錄，吸引各類資本特別是民營資本投資鼓勵類的工業項目。要千方百計促進人口回流，把創業門檻降到零，吸引在外務工經商人員回鄉創業。要加大對小微企業和個體工商戶的扶持力度，通過5至10年時間，培養一大批成長型好、發展潛力大的企業。
　　二是從資源比較優勢中發展特色深加工。縣域經濟的成功往往從本地優勢資源開發利用起步，浙江、廣東很多縣市在改革開放之初的工業化路徑都是如此。四川要依托本地資源和要素優勢，特別是富集的自然、礦產和農業、水利資源，通過深度開發形成支柱工業，帶動農村勞動力就地務工。要重視農產品加工對縣域經濟的巨大帶動效應。去年我省農產品加工值占全國的5%，今年預計達到9000億左右，潛力很大。
　　三是以園區開發帶動工業集中、集約、集群發展。尋求土地和勞動力等低成本要素，向資源產地和市場終端集中布局，向產業配套能力強、物流成本低的區域扎堆，是工業發展的基本規律。企業的核心競爭力在于核心技術和成本控制，而成本控制要求選擇產業配套能力強、集中程度高的區域投資。因此，抓工業必須抓園區，必須集中人、財、物，打造有特色、有規模的產業園區，推動龍頭企業帶動配套企業集聚實現縱向整合，促進同類企業集中扎堆形成橫向聯合，克服縣域工業布局分散、規模小的缺陷。
　　四是引進優質要素，推動產業轉型升級。四川整體上形成了以自然資源初級開發外輸和農產品粗加工為主的相對落后的縣域工業體系。要提高工業整體競爭力，必須依靠引進優質企業、優勢資本和優秀人才，重點實現“三個轉向”：一要從礦產品以初級產品進入市場，轉向就地精深加工。只有就地精深加工，才能帶來產業鏈條延伸、工業增加值增長和就業崗位增加等多重經濟貢獻。二要從把水電、油氣資源以能源產品推向市場，轉向用作工業原料發展煤化工、石油化工。水電和天然氣的資源優勢是發展礦產品深加產業和石油氣化工產業的重要競爭力。三要從區域產業同質化競爭和“小而全”，轉向分工合作、有序發展。區域城市之間要合理分工、科學布局主導產業和配套產業。
　　（二）城鎮化是現代化的主要標志，是提高資源集聚能力的捷徑，必須充分發揮城鎮化的引領作用。城鎮化是人類社會經濟發展的必然趨勢，是現代化水平的主要標志。城鎮化帶來資本、人口、信息和技術等要素的聚集效應，這種效應又會吸引更多要素向城鎮集中，從而誘發技術創新和產業升級，促進區域經濟社會良性循環。
　　要重視城鎮化對縣域經濟的帶動作用。發達國家城鎮化率都在85%以上。而目前四川城鎮化率僅為43.5%，比江蘇、浙江等東部發達地區低20多個百分點。要達到發達國家城鎮化水平，從長遠來看全省大約有3000萬農民要轉移到城鎮。轉移一個農民帶來的平均投資是40萬元左右，這意味著，城鎮化將直接拉動12萬億左右的投資。同時，城鎮人口消費水平是農村人口的2.5倍左右，將有效地擴大市場容量，拉動經濟增長。要突出三個重點：
　　一是重視戰略定位和科學規劃的引領作用。第一，戰略規劃必須堅持由遠及近、由大到小，從滿足未來人口規模和服務功能出發編制長遠規劃，避免走彎路，造成建設中的新浪費。第二，城鎮規模必須貫徹人本原則，以人的城市化為核心，空間布局、功能分區、人口密度、城市風貌、建筑標準，都要體現人文精神和宜居要求，規劃編制要兼顧行政團隊和技術團隊的意見。第三，規劃設計必須堅持一步到位、分期建設原則，建設標準要以技術規范要求而不是財力強弱為取舍標準，唯有如此，才能一本好的藍圖管到底。
　　二是要以全域為目標，構建科學合理的縣域城鎮體系。城鎮是區域經濟的主要載體，小城鎮具有就近就地轉移農村人口的天然優勢，新型農村社區是保持農村風貌和農業發展需要的依托。要全域規劃，形成以縣城為中心，以特色鎮為支撐，以農村新區為基礎的城鄉空間布局結構體系，引導現代工業和現代服務業向縣城集中，引導農產品加工業和生活性服務業在特色鎮發展，引導社會資本興辦現代農莊、家庭農場，建設新型農村社區。
　　三是注重生態建設、人文傳承和保護。城鎮化不能以自然生態的破壞、歷史人文的流失和鄉村形態的損毀為代價。要以法定方式強制保護重要的生態功能區，將生態資源作為選擇發展路徑的標尺。要注重發掘民族和地區建筑特色，避免千城一面，讓建筑特色傳遞地域文化，傳承歷史記憶。
　　（三）“兩化”互動是實現現代化的加速器，要堅持產城融合、協調發展。“兩化”互動是指產業發展和城鎮建設相互配合、協調同步、整體推進。城鎮發展要有產業為支撐，才能防止“空心化”，否則，硬件建得再漂亮，人口集聚能力也會不足，上演“空城計”。同時，產業發展也要以城鎮為依托，才能防止“孤島化”。我省城鎮化率比工業化率低1.8個百分點，比全國城鎮化率低9個百分點，而縣域城鎮化率又比全省低9個百分點，這是制約產業層次提升和服務業發展的主要因素。因此，要統籌工業化和城鎮化，提高城市能級，增強對工業要素的集聚能力，促進工業化、城鎮化“雙加速”。工作中要注意三個方面：
　　第一，空間安排要產城一體。“產城一體”不是“產城一起”，不是產業生產功能和城市服務功能在空間上的交叉雜糅，而是城市各功能區合理布局、相互配套，既要改變遠離城市搞產業園區的做法，又要防止簡單地把產業園區混雜于城市之中。第二，功能布局要分區合作。圍繞戰略規劃需求優化城鎮功能，以產業發展促進城鎮擴張，根據產業園區建設需要布局城市新區，通過城市新區建設生產型和生活型服務園區，真正把園區當成產業新城和城市新區來建。第三，產業發展要“三產”融合。堅持以工業化為主導，現代農業和現代服務業協調共進，避免城鄉脫節的“片面城鎮化”，加快發展文化創意產業和現代服務業，聚集人氣、培育商氣、繁榮城市，為產城融合塑造良好的營商環境。
　　（四）從實際出發選擇縣域經濟發展路徑，根據資源稟賦和比較優勢，科學確定工業化和城鎮化模式。各縣（市、區）在發展縣域經濟過程中，要根據資源稟賦和比較優勢，立足實際，因地制宜，走既符合規律和縣情、又能發揮比較優勢的路子。一方面，在發展工業時，既要發揮資源稟賦優勢承接國內外產業梯度轉移，也要發揮后發優勢，超梯度承接產業轉移。盡管承接產業梯度轉移是經濟欠發達縣（市、區）發揮后發優勢實現趕超跨越發展的有效路徑。但是，以資源高消耗、環境高污染為代價承接產業轉移，不僅難以獲取產業發展主動權，反而會始終處于被動地位。因此，具有條件的縣域要主動承接國內外先進的產業轉移，使承接產業轉移符合經濟規律、地方實際、國家產業政策發展方向和生態文明建設要求，實現承接產業轉移與推動產業升級同步發展。另一方面，必須清醒地認識到，工業化并不是實現現代化的唯一路徑。不能簡單的把加快工業化與加快縣域經濟發展、把城鎮人口規模與城鎮發育程度簡單劃等號。要從主體功能定位和環境資源條件出發，宜工則工、宜商則商、宜農則農、宜游則游，走具有鮮明地方特色的縣域經濟發展之路。
　　三、營商環境是決定經濟競爭力的核心，改革開放必須加快進程
　　改革開放之初，四川處于西部內陸，與沿海地區相比沒有比較優勢可言。隨著國家西部大開發政策的實施，先發地區的高要素成本和環境約束越來越強，產業轉移之勢不可逆轉。四川作為西部大省，自身腹地廣闊、市場潛力巨大、人力資源高端、資源豐富、區位優越等比較優勢逐步顯現。但要真正形成核心競爭力，還必須通過提升營商環境來彌補基礎條件的薄弱。核心包括四點：一是人力資源和人才比較競爭優勢，二是要素的低成本和可得性，三是行政效率的領先優勢，四是法治環境的穩定預期。
　　（一）要注重把人力資源富集、科教實力雄厚優勢轉化為經濟競爭優勢。要千方百計用好用活現有科技人才資源和人力資源。四川是科技大省、教育大省、人口大省，擁有各類專業技術人員234萬，企業科技機構713個，高等院校94所，國家重點實驗室12個，國家工程技術研究中心14個，研發機構總數居西部第一，每年高校畢業生達30萬人。一定要有“人才是第一競爭力”意識，主動與大專院校、科研院所對接，爭取科技、人才、智力的支持和投入，吸引大學生和科研人員創新創業，將寶貴的人才資源轉化為人才優勢、科技優勢和產業優勢。要千方百計吸引人才回流。在人口紅利即將結束、“招工難”頻現的情況下，人力資源富集成為四川重要優勢，擁有多少低成本初級技能者，決定了擁有多大競爭資源。要吸引掌握一定技術知識的高級人才回流，努力把人力資源優勢轉變為競爭優勢。
　　（二）要著力破解要素資源的硬約束。經濟發展最大的約束條件是土地和環境。在東西部地區約束條件趨同的情況下，我省競爭力主要依靠要素的比較優勢成本和獲取的便利。一是要提高產業配套能力，配套能力越高，產業鏈各環節的交易成本越低。二是要以新信息技術和運營模式降低物流成本，加快建立集成化的物流管理信息系統，實現物流電子化和信息化。三是要培育宜居宜業環境，培養員工忠誠度。一個企業最大的成本不是管理成本，而是職工變動帶來的損失。特別是勞動密集型、技術密集型產業，決定投資方向的重要因素很大程度上取決于職工流失度高低。成都軟件園的快速發展原因是多方面的，但成都的宜居環境對人才的吸引力和穩定性無疑是重要因素。總之，要通過政府之手整合要素資源，運用市場之手配置要素資源，提高區域的經濟競爭力。
　　（三）大力提高政府的行政效率。總體來看，我國行政效率提高較快，但是如果放在國際上比較，仍然有差距。根據世界銀行《2013年全球營商環境報告》對全球經濟體經商便捷度的排名，新加坡連續七年蟬聯全球榜首，我國內地營商環境指標綜合排名則僅居第91位。在其10項分類指標中，有2項相對靠前，為合同執行排名19，注冊財產排名44；另8項比較靠后，如獲得信貸排名70，投資者保護排名100，獲得電力供應排名114，開辦企業排名151。從四川的情況來看，在各個層面不同程度的存在類似問題。如行政許可限制較多、環節復雜、審批時間長；中小企業存在貸款困難；企業交易不透明和企業代理不便利；處理稅務手續多、所花費的時間多、稅賦水平高；等等。這些都是提高行政效能必須解決的問題。
　　（四）堅持依法行政穩定投資者預期。法制保障是良好營商環境的重要內容。市場經濟說到底是一種契約經濟，主要表現為五個方面：一是市場主體的法律地位必須由法律來保障；二是經營者的行為必須由法律來規范；三是經營者之間發生的矛盾、糾紛必須用法律手段來調整；四是市場規則必須由法律來統一；五是政府的行為必須由法律來約束。一些境外投資者和民營企業家，對一些內陸地區投資望而卻步，除了基礎條件不足之外，更重要的是對政策的連續性和法治保障缺乏信心。要主動作為，著力提高法治水平，著力提高投資者對未來的穩定預期，著力建立與國際規則無差異的管理體系和運行機制。
　　四、牢記職責使命，錘煉開明開放、敢做善成的優秀品質和作風
　　全省黨政機關共有縣處級干部1.8萬人，而縣（市、區）長只有183人，可以說是“百里挑一”。能當上一縣之長，是黨的信任、人民的重托，也是人生的難得際遇。大家要深刻地認識到，從走上這個崗位起，就不再是原來的自己，而是對幾萬、幾十萬、甚至上百萬人民負有重大責任的領導干部。你們的所作所為要對得起人民，要經得起群眾和歷史的評說。在重大責任面前，要敬畏人民、敬畏歷史、敬畏崗位責任。希望大家認真踐行習近平總書記關于好干部的五條標準，時時刻刻不忘自身責任，一言一行體現時代要求，不辜負組織重托和人民期望。
　　第一，要有“功成不必在任內”的胸懷。每個地方的發展都需要長期積累，特別是一些艱苦邊遠地區，沒有幾屆黨委政府沉下心來，持續不斷地努力，是不可能有大的作為的。因此，作為縣（市、區）長，要有“功成不必在任內”的胸懷，一任接著一任干，一張好的藍圖繪到底，一以貫之謀發展。這是黨的領導干部應有的胸懷，應有的品格，應盡的責任。要樹立正確的政績觀，立足當前、著眼長遠，量力而行、積極進取，不搞違背客觀規律的“拍腦袋”，不追求脫離實際的高指標，不喊嘩眾取寵的空口號。要正確處理前任與后任的關系，對前任負責要保持發展規劃的穩定性和連續性，對后任負責要多留財源少留包袱，多留贊嘆少留遺憾。
　　第二，要有尊重規律的自覺和運用規律的睿智。尊重規律，本質就是實事求是；運用規律，本質就是求真務實。人不能違背規律、改造規律，但人可以認識規律、掌握規律、運用規律。毛澤東同志在《實踐論》中指出：“一定要使自己的思想合于客觀外界的規律性，如果不合，就會在實踐中失敗。”只有深刻認識、準確把握、自覺運用客觀規律，才能在工作中取得事半功倍的成效。作為縣（市、區）長，要具有尊重規律的科學態度和實踐自覺，也要具有運用規律的工作能力和睿智方法，善于敏銳地發現經濟社會發展的特殊性，從中總結出帶規律性的新觀念、新方法、新舉措，以新的理念來組織動員群眾、凝聚鼓舞群眾。特別是要尊重和運用市場經濟規律，充分利用比較優勢，大力提高市場化水平，促進縣域經濟跨越趕超。
　　第三，要善于凝聚共識和力量。回眸三十多年波瀾壯闊的改革開放歷程，每一次突破都有一個凝聚共識的過程作為思想準備。在改革進入攻堅期、駛入深水區的今天，更要依靠一個共同的夢想和奮斗目標來凝聚社會共識，集聚各方力量。同樣，一個地方黨政主官，能否給一方群眾信心，最重要的是能否給他們一個美好愿景以凝聚共識，這是推動工作的一個很重要的思想方法和領導藝術。黨的十八大之后，中央提出實現中華民族偉大復興的中國夢，極大地鼓舞了民心士氣。省委十屆三次全會作出實施“三大發展戰略”的重要部署，提出實現“兩個跨越”的奮斗目標，勾畫出中國夢四川篇章的宏偉藍圖，極大地提振了民心士氣。作為縣（市、區）長，要將中央和省委的重大決策部署與本地實際相結合，具體化為科學的發展規劃和宏大的奮斗目標，調動各方面的積極性，共同參與縣域經濟發展。
　　第四，要守住底線，敢做善成。黨要管黨，首先是管好干部；從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏。作為縣（市、區）長，擔負著“一崗雙責”的責任，一定要從嚴要求自己，守住底線、不闖紅線，牢記“公權不能自己私用，不能被家人利用，不能讓朋友借用，也不能換著使用”的戒律。要爭當敢做善成的表率。“敢做”就是敢于直面困難問題，敢于擔當歷史責任，不瞻前顧后，不計較個人得失；“善成”就是創新創造、攻堅克難，把事做成功。“敢做”是一種態度，“善成”是一種本領。縣（市、區）長要勇于打破常規、改革創新，敢想別人不敢想的事、善做前人沒有做過的事，在縣（市、區）委的領導下，以推動跨越發展為主目標，團結帶領一班人，加快縣域經濟發展，造福一方百姓。