近些年來，隨意決策造成重大損失、片面追逐經(jīng)濟(jì)發(fā)展而造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞、安全意識不強(qiáng)造成重大安全事故等現(xiàn)象比較突出，中央和一些地方相繼出臺了官員終身追責(zé)制的相關(guān)規(guī)定。黨的十八屆四中全會《決定》明確提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制及責(zé)任倒查機(jī)制，對重大決策中亂作為（嚴(yán)重失誤）和不作為（依法應(yīng)該及時做出決策但久拖不決）的責(zé)任追究條件、承擔(dān)責(zé)任主體等做出了原則性規(guī)定，這成為構(gòu)建官員重大決策終身負(fù)責(zé)制的指導(dǎo)性原則。
出臺的原因
錯誤決策之所以會大行其道，其中一個重要原因是追責(zé)制度不健全。在過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)的指揮棒下，為了快出政績，為個人職務(wù)升遷贏得更多籌碼，一些地方官員過分追逐經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視了環(huán)境和生態(tài)、安全等方面的問題，為了提高效率，官員不經(jīng)過正當(dāng)程序而是“拍胸脯決策”過程中，很容易把官員個人利益與好惡糅合進(jìn)去。再者，由于一些官員希望在自己任期內(nèi)“政績顯赫”，“形象工程”“面子工程”等頻繁出現(xiàn)就不足為怪了。決策中一旦出現(xiàn)不同聲音，官員會“拍胸脯”保證決策的正確性，出現(xiàn)問題以后，“拍屁股走人”往往成為回避決策失誤的避風(fēng)港。個人能力低、決策信息寡、知識面窄、違反決策程序等是造成“三拍”官員的重要因素，但決策人不必對自己的決策結(jié)果負(fù)責(zé)是眾多原因中最主要的原因。如果有嚴(yán)格的決策失誤責(zé)任終身追究制度，官員就會在這種追責(zé)制的壓力下努力確保決策的科學(xué)性和民主性。個人能力和知識面不夠可以通過智庫建設(shè)和專家參與加以彌補(bǔ)，決策信息不足可以通過強(qiáng)化調(diào)研來補(bǔ)充，嚴(yán)格遵循合法的決策程序等。
在唯GDP論考核壓力下，一些地方官員為了把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)搞上去，不惜以犧牲環(huán)境為代價，造成了大量的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。有的環(huán)境污染和生態(tài)破壞在官員任期內(nèi)可以迅速顯現(xiàn)，而有的環(huán)境與生態(tài)問題短期內(nèi)難以看到，一些官員會尋求自己任期間政績的短期效應(yīng)，少數(shù)甚至?xí)a(chǎn)生“治理污染等問題留給后任者去處理”的想法，而環(huán)境追責(zé)制度的虛化加劇了“升遷是第一要務(wù)”思想的泛濫。再者，造成問題后地方黨委并不承擔(dān)責(zé)任，“黨委決策，政府擔(dān)責(zé)”，黨政責(zé)任劃分不細(xì)也是問題的成因之一。大氣霧霾、水流污染、土地沙化、生物瀕危等等現(xiàn)實(shí)問題考問我們：發(fā)展怎么能以犧牲環(huán)境和生態(tài)為代價？如何讓官員繃緊環(huán)境與生態(tài)保護(hù)之弦？終身追責(zé)任無疑是最有效的方式之一。
重大安全責(zé)任事故嚴(yán)重危險人們的生命和財產(chǎn)安全。許多官員安全責(zé)任意識不強(qiáng)，違法違規(guī)審批、監(jiān)管乏力、選擇性執(zhí)法、對安全隱患視而不見等等，增強(qiáng)他們他們安全意識就必須要有足以讓他們產(chǎn)生畏懼的嚴(yán)格責(zé)任追究制度。
有權(quán)必有責(zé)是構(gòu)建法治國家和法治政府的必然要求。法治是被無數(shù)個國家的實(shí)踐所證明的最有效的治理國家方式，推行法治的一個重要支點(diǎn)就是約束公共權(quán)力濫用。權(quán)力必須與責(zé)任對等，“權(quán)責(zé)一致”是現(xiàn)代文明國家一個普遍的法治原則。有權(quán)無責(zé)、權(quán)大責(zé)小都是與法治精神相違背的。官員手握權(quán)力的同時，就要對權(quán)力抱有敬畏之心、戒尺之心，做到“權(quán)為民所用，利為民所謀”，牢固樹立用權(quán)須有責(zé)的思想。
由此可見，實(shí)行官員終身追責(zé)制是我國現(xiàn)實(shí)情況的需要，也是建設(shè)社會主義法治國家的當(dāng)然要求。
如何落實(shí)
官員終身追責(zé)制的有效運(yùn)行包括許多相互聯(lián)系、相互影響的制度設(shè)計。法律依據(jù)、追責(zé)時效、歸責(zé)原則、追責(zé)主體、責(zé)任主體、追責(zé)程序、責(zé)任大小、責(zé)任形式等制度架構(gòu)都是貫徹終身追責(zé)制所必須考慮的因素。
增強(qiáng)法律的有效供給。隨著全面建設(shè)社會主義法治國家目標(biāo)的提出，國家、政府、社會的一切行為都要有合法性依據(jù)，官員終身追責(zé)制也不例外。我國目前官員問責(zé)的主要依據(jù)是《公務(wù)員法》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等，除了公務(wù)員法是基本法之外，其他多是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。這種規(guī)范性文件形式的法律效力等級還不夠高。且我國許多地方性法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的追責(zé)范圍、追責(zé)程序等又不太統(tǒng)一，造成官員終身追責(zé)制立法有效供給不足。為此，在我國運(yùn)行官員終身追責(zé)制的首要任務(wù)是加強(qiáng)統(tǒng)一立法的步伐，具體可以采取兩種方式：一是修改現(xiàn)行公務(wù)員法，增加終身追責(zé)制的規(guī)定；修改黨內(nèi)監(jiān)督條例，實(shí)行黨政同責(zé)，終身追責(zé)制也要適用于黨委（黨組）及其成員。二是制定統(tǒng)一的官員責(zé)任終身追究法律，對終身責(zé)任追究和責(zé)任倒查機(jī)制的原則、追責(zé)主體、擔(dān)責(zé)主體、追責(zé)程序、救濟(jì)辦法、法律責(zé)任等予以清晰規(guī)定。
協(xié)調(diào)追責(zé)時效制度。官員終身追責(zé)制度設(shè)計的核心是責(zé)任的“終身”性，這是該項(xiàng)制度對官員產(chǎn)生巨大威懾力之所在，無論官員調(diào)離、辭職、辭退、退休等輾轉(zhuǎn)變動到何處，都要對以前的行為負(fù)責(zé)。如此嚴(yán)厲的追責(zé)時效制度如何與刑法追訴時效制度相對接是一個值得研究的問題。刑法對犯罪的追訴是受時效限制的，如果官員行為涉及犯罪行為就會關(guān)涉到追訴時效制度的應(yīng)用，刑法追訴時效制度并沒有把官員行為單獨(dú)規(guī)定，為了貫徹官員終身追責(zé)制度，有必要對刑法追訴時效制度加以修改；官員行為如果不構(gòu)成犯罪，只承擔(dān)民事責(zé)任，就會涉及官員終身負(fù)責(zé)制與民事訴訟時效的協(xié)調(diào)，筆者認(rèn)為可以應(yīng)用特別法優(yōu)于普通法適用原則化解這個問題。
明確歸責(zé)原則。采用不同的規(guī)則原則會對官員行為產(chǎn)生不同的影響。如果采用客觀規(guī)則原則就會束縛住官員的手腳，造成他們不敢作為。所以終身責(zé)任制只能采用主觀過錯歸責(zé)原則，官員主觀過錯程度決定了承擔(dān)責(zé)任的輕重。
追責(zé)主體應(yīng)該與責(zé)任承擔(dān)的形式對應(yīng)。不同的責(zé)任承擔(dān)方式追責(zé)主體有所不同。道義上的責(zé)任，追責(zé)主體是一般性的社會主體，以社會輿論的形式得以彰顯；政治責(zé)任追責(zé)主體是同級黨委或政府或者上級黨委和機(jī)關(guān)，根據(jù)對責(zé)任主體的管理權(quán)限不同會有所區(qū)別；黨紀(jì)（政紀(jì)）責(zé)任的追責(zé)主體是紀(jì)檢（監(jiān)察）部門；民事責(zé)任可以按照民訴法管轄權(quán)規(guī)定，由受害主體起訴，有關(guān)機(jī)關(guān)或部門應(yīng)當(dāng)貫徹民訴法支持起訴原則予以協(xié)助；刑事責(zé)任按照刑事法律關(guān)于偵查權(quán)分工規(guī)定確定追責(zé)主體。
責(zé)任的區(qū)分。應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分決策中的立項(xiàng)、論證、審查、執(zhí)行、監(jiān)督等不同區(qū)段的追責(zé)對象，做到“不錯不漏，不枉不縱”。由于職責(zé)不清而造成的損害，牽涉到的責(zé)任主體都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任，防止由于責(zé)任劃分不明而產(chǎn)生的追責(zé)盲點(diǎn)，這樣可以有效防止部門推諉扯皮現(xiàn)象。
完善追責(zé)程序。程序正義是構(gòu)建現(xiàn)代文明社會的重要支持，為了提高官員終身追責(zé)制公信力，有必要建立嚴(yán)格的追責(zé)程序，增強(qiáng)追責(zé)的公開性和民主性。構(gòu)建追責(zé)程序正義的關(guān)鍵要素包括公開與民主參與兩個要素，當(dāng)然時間、步驟、方式等也是程序正義的當(dāng)然要求，但筆者認(rèn)為，有了公開與民主這兩個方面就可以解決追責(zé)中的責(zé)任發(fā)現(xiàn)與“追責(zé)后又復(fù)出”等問題，公開是看得見的正義，民主參與是發(fā)揮人民監(jiān)督作用的重要途徑。（戴傳利）
