黨內(nèi)制度建設(shè)的法治軌跡

　　黨內(nèi)法規(guī)是黨自我治理、自我完善、自我進(jìn)步的“重器”，提升執(zhí)政能力最穩(wěn)定的、最有把握的就是制度。
　　12月4日，中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作會議召開。按照中央部署，中國共產(chǎn)黨歷史上第一個黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要即將進(jìn)入落實(shí)實(shí)施階段。
　　這份五年規(guī)劃綱要——《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》(以下簡稱《綱要》)于11月27日正式發(fā)布。多位接受《瞭望》新聞周刊采訪的研究者認(rèn)為，這正是十八屆三中全會關(guān)于黨的建設(shè)制度改革的具體體現(xiàn)和重要內(nèi)容。
　　“黨內(nèi)的組織保障和法規(guī)制度建設(shè)是執(zhí)政黨自我治理、自我完善、自我進(jìn)步的‘重器’。”中央黨校資深黨建專家葉篤初教授說，《綱要》的發(fā)布與落實(shí)，意味著執(zhí)政黨在制度建設(shè)，特別是在黨內(nèi)法規(guī)制定中邁出關(guān)鍵一步，體現(xiàn)出黨不斷提高執(zhí)政能力，加強(qiáng)自身建設(shè)的決心。
　　按照中央要求，各有關(guān)部門和單位將把實(shí)施《綱要》擺到突出位置來抓，提高起草質(zhì)量、強(qiáng)化督查指導(dǎo)，把《綱要》確定的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。
　　以制度建設(shè)提高執(zhí)政能力
　　“走向制度化軌道包括三個方面，首先要有制度，即缺漏之處要建章立制、不適用的要及時清理廢止、需完善的要及時完善;其二，制度執(zhí)行到位、嚴(yán)格遵守，堅(jiān)決維護(hù)其嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外;其三，制度切忌老化僵硬，應(yīng)根據(jù)實(shí)踐需要和情況變化，順應(yīng)執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律、黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展規(guī)律，加以創(chuàng)新。”中央黨校黨建部教授張希賢說，選擇在十八屆三中全會召開僅半個月后就公開發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃，是對全會提出深化黨的建設(shè)制度改革部署的貫徹與落實(shí)。進(jìn)入全面深化改革的新階段，執(zhí)政黨更需以制度建設(shè)提升其領(lǐng)導(dǎo)水平與執(zhí)政能力。
　　國家行政學(xué)院教授竹立家說，三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，是一個國家的制度與制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。其中，治理者能力水平高低，體制、機(jī)制是否科學(xué)合理，都將直接決定著改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否。而在國家治理體系中，也包含著執(zhí)政黨執(zhí)政能力的建設(shè)。因此，在建立中國特色社會主義法律體系的同時，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)亦至關(guān)重要。
　　受訪專家分析，《綱要》對中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提出了5年的明確時間表，“以黨章為根本、以民主集中制為核心”的指導(dǎo)思想，其主要任務(wù)鎖定“基本形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”，把“使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，使黨內(nèi)民主制度體系更加完善，使權(quán)力運(yùn)行受到更加有效的制約和監(jiān)督”作為工作目標(biāo)，旨在明確構(gòu)建實(shí)現(xiàn)黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的基礎(chǔ)和根基。
　　同時，《綱要》將黨內(nèi)法規(guī)分成六大板塊：黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、民主集中制建設(shè);并明確確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點(diǎn)制定項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，《綱要》涉及制定、修訂、健全、完善的法規(guī)包括《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》《關(guān)于縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會的若干規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》等30余項(xiàng)。
　　一代新規(guī)要漸磨
　　為了進(jìn)一步使編制更為科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，《綱要》在體例框架上具有較強(qiáng)的導(dǎo)向性、體系感，旨在克服制定中的“碎片化”現(xiàn)象，健全基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī);在重點(diǎn)制定項(xiàng)目上，將中央要求、實(shí)際需要以及各地的新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，現(xiàn)實(shí)針對性很強(qiáng)，對于實(shí)踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)將及時出臺，并注重黨內(nèi)法規(guī)之間的配套、協(xié)調(diào);針對一些黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量不高、落實(shí)不力的問題，《綱要》安排專章予以強(qiáng)調(diào)，從提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制等方面進(jìn)行了系統(tǒng)部署。
　　葉篤初說，從黨90余年的經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)自覺將黨內(nèi)法規(guī)同中國特色社會主義法律體系相銜接，形成互補(bǔ)互動關(guān)系。《綱要》的一個突出亮點(diǎn)是，在其基本要求中就明確提出“憲法為上，黨章為本”，這對黨內(nèi)法規(guī)的定位以及與國家法律的相互關(guān)系作出了準(zhǔn)確詮釋，表明了中國共產(chǎn)黨依法治黨的決心和全面推進(jìn)依法治國的魄力，在實(shí)施過程中，將產(chǎn)生積極且深遠(yuǎn)的影響。
　　黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作為黨的建設(shè)的一個不可或缺的部分，發(fā)揮著特有的支撐及穩(wěn)定與保障作用。《綱要》的內(nèi)容涵蓋黨的建設(shè)的各個方面，受訪專家分析，這些具體的制度構(gòu)想使黨的各方面建設(shè)更具有可操作性。本文來源：瞭望觀察網(wǎng)
　　例如，為提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，《綱要》將黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面黨內(nèi)法規(guī)單列為一部分。提出要抓緊修訂《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》、抓緊制定《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》等法規(guī)。對此，張希賢分析，修訂地方黨委工作條例，將探索如何建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制;而制定黨組工作條例其目的在于明確黨組的設(shè)立、職權(quán)職責(zé)和工作方式，規(guī)范黨組決策程序，進(jìn)一步理順黨組與所在機(jī)構(gòu)組織的關(guān)系。這對于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)都有重要作用。
　　又如，在干部隊(duì)伍建設(shè)方面，《綱要》提出要抓緊制定改進(jìn)完善干部考核工作的意見、適時修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、修訂《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、健全黨員隊(duì)伍建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，等等。
　　張希賢認(rèn)為，這些具體的法規(guī)制度有很強(qiáng)的針對性。其中既有中國發(fā)展轉(zhuǎn)型升級相關(guān)的干部考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化問題，也有因執(zhí)行起來易打折扣而備受公眾關(guān)注的干部問責(zé)規(guī)定，也有與新時期黨情變化、干部隊(duì)伍變化相適應(yīng)的制度調(diào)整。
　　再如，在反腐倡廉建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，則將切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。長期從事反腐敗研究的北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授李成言說，《綱要》中提出將修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》，研究制定《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件辦理工作條例》，研究制定《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)處理黨員申訴工作規(guī)定》，完善處理檢舉、控告的制度等內(nèi)容都值得關(guān)注。
　　這些法規(guī)將進(jìn)一步健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，從制度層面鞏固和發(fā)揮巡視工作發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾的重要作用，并著眼于從源頭上防治腐敗，努力形成一整套有效的預(yù)防腐敗制度;同時，也要依靠法規(guī)制度約束監(jiān)督者，使監(jiān)督者本身也能夠得到有效的監(jiān)督。
　　此外，特別是在此次教育實(shí)踐活動中好的經(jīng)驗(yàn)做法，也將上升為制度規(guī)范，形成一批制度成果。比如，《綱要》提出，總結(jié)吸收黨的群眾路線教育實(shí)踐活動專題民主生活會的經(jīng)驗(yàn)做法，抓緊修訂《關(guān)于縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會的若干規(guī)定》，完善黨員、干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部直接聯(lián)系群眾制度、完善黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)方面的黨內(nèi)法規(guī)，等等。
　　立治有體，施治有序
　　曾多次參與過黨章修訂工作的葉篤初介紹，中國共產(chǎn)黨高度重視制度建設(shè)，其中更具嚴(yán)肅性、約束力的黨內(nèi)法規(guī)，在黨成立90多年間由簡而繁、從低到高不斷豐富發(fā)展，成為黨的建設(shè)的關(guān)鍵組成部分，是思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉建設(shè)和發(fā)展的依托與保障。目前黨內(nèi)法規(guī)已形成以黨章為核心的七位制度，并由此形成高、中、低的配套。
　　在葉篤初看來，法規(guī)制度不只是推動鞏固現(xiàn)有機(jī)制體制的手段，同時還肩負(fù)著興利除弊、改革創(chuàng)新的手段，這就賦予了黨內(nèi)法規(guī)的無限生命力。
　　今年5月，中國共產(chǎn)黨歷史上的第一部黨內(nèi)立法法《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》發(fā)布，《綱要》正是落實(shí)這一條例的具體舉措之一;8月，中央再次發(fā)布《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，完成了中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第一階段的清理任務(wù)，為《綱要》的順利出臺奠定基礎(chǔ)。
　　按照《綱要》的時間表，5年后即將臨近建黨百年的重要時間節(jié)點(diǎn)，葉篤初認(rèn)為，此時基本形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，即鄧小平曾預(yù)言的“成套設(shè)備”式的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，由此或?qū)㈤_啟每隔五年一輪的黨內(nèi)法規(guī)的制定、完善與修訂制度安排，使制度建設(shè)走向“立治有體，施治有序”。本文來源：瞭望觀察網(wǎng)
　　李成言認(rèn)為，未來五年是“兩個百年”目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵時期，關(guān)系著執(zhí)政黨的未來，更關(guān)系著13億人民的福祉，而黨內(nèi)法規(guī)制度框架體系的形成，對于黨在新時期承擔(dān)改革和發(fā)展的任務(wù)將起到重要的推動作用。著眼長遠(yuǎn)，在《綱要》的規(guī)范下，無論是黨管理黨內(nèi)事務(wù)，還是黨治國理政，都將通過黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)制度的制定與推行來實(shí)現(xiàn)，有助于實(shí)現(xiàn)、完善執(zhí)政黨依“黨法”治理，使黨的領(lǐng)導(dǎo)更加規(guī)范化。
　　按照《綱要》部署，一方面，各地區(qū)各有關(guān)部門將結(jié)合自身實(shí)際，按照《綱要》要求編制各自的五年規(guī)劃;另一方面，按照黨內(nèi)法規(guī)制定要求，將漸次制定每一年的年度計(jì)劃，使《綱要》的各項(xiàng)目標(biāo)具體落到實(shí)處。
　　“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事。”葉篤初說，法規(guī)建設(shè)絕非一蹴而就，其效力也有階段性，永無休止符。

（來源：2013.12.23瞭望 作者：袁元 申唯佳 唐朵朵）