“治理”背后的深意

　　黨的十八屆三中全會的亮點之一就是“治理”一詞的鮮明提出和頻繁出現，“治理體系”“治理能力”“治理水平”“治理方式”“國家治理”“社會治理”“政府治理”等一系列與治理有關的概念在三中全會當中被反復提及，這在黨中央的歷次重要會議、重要文件當中都是前所未有的事情。在此之前，我們談到國家和社會、政府和人民的關系時，總是習慣使用管理一詞，社會管理、政府管理、經濟管理、文化管理等等。“治理”的提出，無疑是對“管理”這一傳統表述的實質性演進。從“管理”到“治理”，只有一字之變，但卻有著深刻內涵。
　　從政治學角度看，管理是指國家行政機關運用國家權力對社會公共事務進行計劃、組織、協調、控制的活動。而治理則是指公共權威為維持秩序、實現公共利益而進行的管理活動和管理過程。管理和治理，目標職能基本一致，但是主體、理念、方式、路徑等卻有著重大差別。相比管理，治理是一種更加“優化、良性、多元化、多角度的管理”，是對管理的提升和跨越。
　　“治理”的提出，標志著我們黨執政理念的重大飛躍，由建設傳統管理型政府向打造現代服務型政府轉變。公共管理理論認為，政府的使命和功能就是滿足社會公共需要，為全體公眾提供優質的公共服務。然而一直以來，由于受封建思想的影響，我國威治傳統源遠流長，政府管得太多，控得太嚴，缺乏服務理念和守夜意識，結果該管的沒有管好，不該管的管得不少，越位現象嚴重，導致市場失靈、監管缺位，行政權力泛濫，侵權事件頻發，群眾對此意見很大。回歸公民本位、社會本位的理念，變管理為服務、變控權為放權，充分尊重人民群眾的主體地位，不僅是當前政府職能轉變的重要內容，也是我國建設法治政府的必然要求。在此背景下，黨和政府與時俱進、大膽創新，融合西方先進理念，借鑒當代治理理論，提出“治理”一詞，標志著我們黨執政理念的深刻轉型，打造服務型政府、建設自治型社會成為全黨上下的普遍共識和政府建設的根本目標。
　　“治理”的提出，標志著我們黨執政方式的根本轉變，由注重控制轉到注重規范，由依賴行政命令轉到依賴制度規則。在新中國成立之后的很長一段時期，由于種種原因，黨和政府治國理政沒有遵循按制度規則辦事的思路，卻在各個領域形成了按行政命令辦事的慣例，使得重政策輕制度，重管控輕協調的觀念異常盛行，從而導致我國制度建設的嚴重滯后。眾所周知，在任何時期、任何國家，制度規則都不可或缺，它對于規范個體行為、調整社會關系、解決社會矛盾起著基礎性作用。正如鄧小平同志曾經指出的，“制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”，規范化制定、程序化運行、法制化保障的各種制度，是實現有效管理和自主治理的重要保證和關鍵指標。經過幾十年的努力，我們經歷了從制度空白到制度初創再到制度完備的過程。時至今日，社會主義基本政治制度、經濟制度、法律制度等初步建成并日臻完善，制度自信得到充分確立，依靠制度治國理政成為社會各界的共識。據統計，十八屆三中全會公報當中有44次提到制度，是提及最多的三個詞之一。“治理”是一種更為先進、更高層次的管理，它重視制度規則卻不僅僅依賴制度規則，而是強調在規則體系的基礎上喚醒民眾的參與意識，調動民眾的主觀能動性，促進社會協同和整體互動。跟過去的簡單強調“黨委領導、政府主導、社會參與”的提法不同，“治理”強調各個主體的平等自愿、協商一致、包容互信、合作共贏。由“管理”向“治理”轉型，不僅有利于社會管理的制度化、規范化、科學化，而且有利于我們調動各方面的積極性，充分激發市場活力和社會活力。
　　“治理”的提出，標志著我們黨執政路徑的重要轉折，由政府管控式向全民參與式轉變，由單主體、單向度、單渠道向多主體、多向度、多渠道轉變。傳統管理方式中，管理主體是單一的，只能是具有管理職能的政府行政機關及其法律法規授權的組織，其他個人和機構被排除在管理之外。權力運行向度和運行渠道也是單一的，只能自上而下，運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。現代治理方式中，治理主體是多元的，既涉及公共部門，也包括私人部門，政府行政機關、社會組織、公共機構以及個人等都是主體。權力運行向度和運行渠道則是上下互動，既有政府的計劃、組織、控制，也有其他機構和個人的參與、推動、協調。總之，治理者既要管理，同時也要被管理，而且首先要對自己進行管理。只有這樣，才能構建協商治理、多元共治的善治格局，為實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實的基礎。

（來源：2013.12.16學習時報 作者：趙迎輝 山東省委黨校政法部）