立體式全方位扎緊制度的籠子
——透視中央黨內法規制定工作首個五年規劃綱要

　　作為加強黨的制度建設的一項戰略工程，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》日前發布，對今后5年中央黨內法規制定工作進行統籌安排，這在我們黨歷史上是第一次。《綱要》出臺的背景是什么、有何重大意義、涉及哪些黨內法規制度的制定修改？引發各方關注。
　　黨內法規建設需要頂層設計
　　黨中央歷來高度重視黨內法規建設。新中國成立以來特別是改革開放以來，中央制定頒布了一批重要黨內法規，為管黨治黨、執政治國提供了重要制度保障。
　　“但是，由于統籌規劃不夠，黨內法規老化、碎片化、空洞化、形式化以及神秘化現象比較突出。”中央社會主義學院教授甄小英說。
　　據統計，不久前首次清理改革開放以來中央制定發布的767件黨內法規和規范性文件中，近四成被廢止和宣布失效。
　　甄小英認為，黨內法規制定工作的系統性、整體性和計劃性還不夠強，存在許多薄弱環節和空白領域，缺少一批基礎主干法規，缺少一批配套性法規，缺少一批實踐急需的法規，黨內法規體系建設總體上比較滯后。
　　新形勢下，黨的建設面臨一系列新情況新問題新挑戰，黨要管黨、從嚴治黨的任務更為繁重、更為緊迫。黨的十八大對推進黨的制度建設、全面提高黨的建設科學化水平作出了戰略部署。習近平總書記多次強調，要加強黨內法規制度建設，立體式、全方位推進制度體系建設，把權力關進制度的籠子里。這對做好黨內法規制定工作、提高制定質量提出了新的更高要求。
　　在北京大學法學院教授姜明安看來，此次中央對外公布的《綱要》呼應了5種現實需要，即建設“法治中國”的需要，落實黨的十八屆三中全會決定的需要，改進作風和反腐敗的需要，提高黨的執政能力的需要，提高黨內法規規范化、體系化建設本身的需要。
　　細心的人注意到，半年前對外公布的《中國共產黨黨內法規制定條例》，設專章對黨內法規制定規劃計劃編制工作作出規定，并明確提出“制定黨內法規應當統籌進行，科學編制規劃計劃”。
　　中央辦公廳法規局負責人表示，為了加快推進黨內法規制度體系建設，把黨執政治國和自身建設的制度基礎夯實，中央決定編制《綱要》，加強黨內法規制定工作統籌，對黨內法規建設進行頂層設計。
　　黨內法規制度體系建設的重要里程碑
　　從指導思想到工作目標，從基本要求到主要任務、落實要求，《綱要》對今后5年中央黨內法規制定工作進行統籌安排，是做好黨內法規制定工作的重要指導性文件。
　　編制黨內法規制定工作五年規劃，在我們黨歷史上還是第一次。專家表示，這是黨內法規制度體系建設中的一個重要里程碑，“益處是不言而喻的。”
　　《綱要》的制定實施，是推進黨的建設制度改革的重要舉措，有助于提高黨的建設科學化水平，為在新的歷史起點上全面深化改革提供堅實的制度保障。甄小英指出，實現十八屆三中全會提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革總目標，離不開執政黨建設制度改革的推進，“《綱要》傳遞出一種強烈的改革信號，是黨的建設制度改革的重要部署。”
　　《綱要》的制定實施，有利于立體式、全方位推進黨內法規制定工作，使基礎主干黨內法規更加健全、實踐急需的黨內法規及時出臺、配套黨內法規更加完備。姜明安認為，《綱要》的制定實施，有助于“從根本上解決問題”。
　　中央黨校黨建部副主任戴焰軍表示，《綱要》的制定實施也是夯實黨執政治國和自身建設制度基礎的重要舉措，有利于進一步提升管黨治黨的制度化水平，保持黨的先進性和純潔性；有利于完善黨的領導制度和執政制度，改進黨的領導方式和執政方式，更好發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。
　　四大板塊凸顯“大黨建”特色
　　深入調查研究，廣泛聽取意見，充分研究論證，匯集各方智慧……《綱要》制定前后歷時近1年時間，全面回應了對黨的建設提出的各方面訴求。
　　縱觀《綱要》全文，9個部分可概括為4個板塊：
　　第一板塊，即第一部分，對黨內法規制定工作的指導思想、工作目標和基本要求作出闡述。
　　第二板塊，包括第二至第七部分，按照黨的十八大報告關于黨的建設的部署，從黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設等6個方面，對今后5年需要制定的黨內法規制度進行闡述。
　　第三板塊，即第八部分，對提高黨內法規制定質量和執行力提出要求。
　　第四板塊，即第九部分，對抓好《綱要》組織實施提出要求。
　　專家表示，這樣的體例框架，充分彰顯出科學性：
　　——體現較強的導向性、體系感。采用規劃綱要的體例，提出未來5年黨內法規制定工作的指導思想、工作目標、基本要求、主要任務和落實要求，有利于明確黨內法規制定工作的總體思路，克服制定中的“碎片化”現象。
　　——體現“大黨建”格局。除涵蓋黨的自身建設各領域外，將黨的領導和黨的工作方面黨內法規列為單獨一部分，有利于完善黨的領導方式和執政方式，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。
　　——凸顯民主集中制建設這個核心。將這方面法規項目單列出來，有利于推動發展黨內民主、維護黨的集中統一。
　　——突出制定質量和執行力兩個關鍵點。針對一些黨內法規質量不高、落實不力的問題，專門安排一個部分對此予以強調，有利于進一步提高黨內法規制定質量，保證黨內法規落到實處。
　　甄小英表示，發布《綱要》反映出黨對制度法規建設的高度自覺和決心，反映出黨對自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的自覺和清醒，也反映出對執政黨建設規律的不斷深化。
　　姜明安認為，《綱要》體現了新一屆中央領導集體的執政理念，如關于民主執政、科學執政、依法執政，把權力關進制度的籠子里，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，等等。
　　強化督查，完善懲處追責機制
　　制度的生命力在于執行。“《綱要》不僅明確提出了今后5年黨內法規的重點制定任務，還從提高黨內法規制定質量、加大黨內法規宣傳力度、健全黨內法規執行機制、充分發揮黨內法規工作機構作用等方面，對黨內法規建設進行了全面安排和系統部署。”戴焰軍表示，這就突出強化了黨內法規建設的保障措施，以推動《綱要》的貫徹落實。
　　據了解，為確保《綱要》各項要求落到實處，中央辦公廳將認真履行黨內法規建設統籌協調職責，抓好任務分解，擬訂年度計劃，及時協調解決起草工作中涉及的重要問題，切實加強對《綱要》實施情況的跟蹤分析和督促指導。
　　同時，承擔中央黨內法規起草任務的中央有關部委和單位，對落實《綱要》中的制定項目負有重要責任，也將嚴格按照中央要求，加強組織領導，制定實施方案，明確責任分工和進度節點，力爭按時保質完成相關起草任務。
　　中央辦公廳法規局負責人強調，實施好《綱要》，維護黨內法規的嚴肅性和權威性，必須加大執行力度，強化監督檢查，完善懲處追責機制，真正做到有規必依、執規必嚴、違規必究。

（來源：2013.11.28人民日報 作者：盛若蔚）