地方官員的多重形象

    “郡縣治，天下安”這句古訓，現在經常被用來形容地方在實現中國社會經濟發展與穩定過程中的基礎性地位。當前，地方官員也已經成為社會關注的對象、各種矛盾聚集的焦點。
　　在這個社會變化迅速和利益更加多元的時代，地方官員的形象是多重甚至是相互沖突的 在國家的眼里，他們可以是國家意志的忠誠執行者，也可以是“上有政策，下有對策”的投機分子，甚至是破壞黨群關系的腐敗分子。在當地社會公眾眼里，他們或者是自己身邊熟悉的，能夠光耀門庭的子弟親戚朋友，也可能是用公共資源為自己家庭、群體謀利益的貪官。而在自我的評價中，地方官員可以是收入穩定、辦事容易、幸福感很高的群體，也可以是職業風險高、“五加二、白加黑”地拼命工作卻面臨晉升“玻璃天花板”困境的群體，更可以是愛好豐富、風格獨特、異于主流的個性官員。地方官員的多重形象甚至成為火熱的“官場文學”的重要資源，以不同層級地方官員為對象的文學作品作為暢銷書被擺在機場、車站的書店里，成為中國文學界少有的現實主義成果。
　　地方官員形象的多重性是多種因素造成的，其中的兩個因素尤其值得重視 第一個因素是地方官員內部的分化。目前的地方官員隊伍既不是1949年新中國成立后根據出身建構起來的“革命干部”，也不是1980年之后選拔出來的“四化”干部，而是來源更為多樣、利益差異明顯的一個多元群體。來源多樣體現為受教育程度、個人經歷、家庭條件等多個方面。利益差異集中體現為收入、觀念和能力方面，形成的原因可以歸結為城鄉差別、區域差別、部門差別以及個人的情況差別(比如家庭條件、社會關系以及對公共權力的使用)。隨著官員的內部出現差別分化，我們除了可以用傳統的“貪官—清官”標準來區分官員外，還有了其他更多的標準。比如“能干與平庸”、“唯上與務實”、“改革與保守”、“會干事的與會做官的”、“本地與外來”、“從基層做起來的與空降而來的”以及不同“類別”(比如“轉業軍人”、“同鄉”、“同學”等)。當然，在這些二元分類光譜上，還有很大的過渡帶。許多官員由于經歷的豐富，具有多重身份，可以歸納到不同的群體之中，并且在不同的政策領域或者具體事件中，理性地選擇使用相應的身份，甚至會出現身份的沖突。但是，當自己所處的群體利益受到損害的時候，這些官員也會選擇最低限度的共同身份，以形成群體內部的戰略性聯合。
　　第二個因素是國家—地方—社會三元關系的復雜化。在中國傳統社會治理中，這就是一個重要關系。柳宗元的《封建論》肯定了郡縣作為“地方”這個中間環節在協調國家—社會(或民眾)關系時的重要性。他說秦王朝的失敗不是由于郡縣制，而是“失于政”，以至于“郡邑不得正其制，守宰不得行其理”。因此，他主張，要實現好的治理，就要“使賢者居上，不肖者居下，而后可以理安。”
　　這個治理邏輯同樣也適用于對當代中國地方政治的分析，但是在新的條件下這個三元關系變得更加復雜了。復雜性體現在三個方面：首先，國家的職能是通過許多部門體現出來的，形成了明確的“條條”關系；其次，地方是多層級的，而且對地方官員的管理采取的是“下管一級”的方式，地方政府的利益主體地位得到了確認，形成了明確的“塊塊”；第三，地方社會的多元化和自主性增強。隨著市場化、城市化、經濟全球化以及信息網絡化的發展，地方社會內部結構快速變化，利益格局重構、社會自主性不斷提升，更為重要的是地方社會已經成為了開放的空間，與外部社會形成了多層次多渠道的互動關系。地方政府與地方社會的關系帶有明顯的開放性。
　　學者們在研究中國地方政治的過程中，已經注意到地方官員的多重形象，并且試圖將其理論化 許多政治學、社會學、經濟學以及歷史學的研究成果都在進行這種努力，形成了諸如“地方公司(或合作主義)”、“地方政府企業”、“贏利型與保護型經紀”、“政治企業家”、“創新者”等用來描述地方政府或者地方官員的概念。這些概念都是圍繞著“國家—地方—社會”這個三元關系建構而成的，可以概括為三類：一類將地方官員視為國家利益的代理人和國家意志的執行者；第二類將地方官員視為地方利益的代表者和保護者；第三類將地方官員視為內部一體的、具有自主性的、能夠對當地社會經濟發展進行規劃和領導的群體。圍繞這三個角色，也可以形成三個反角色，即：國家意志的背叛者或者脫離者；地方利益的侵犯者；內部分裂并且被外部力量左右的群體。
　　盡管由于學科、觀察視角、觀察領域等的不同，地方官員呈現出多種角色身份，但是這些研究的基本前提是一致的：承認地方官員在當代中國治理中的能動作用。這種能動性不僅塑造著國家—社會關系、國家—市場關系在不同地域中的不同形態，而且直接影響著國家治理和地方治理的績效。（楊雪冬 作者為中央編譯局全球治理與發展研究中心執行主任、研究員）