從改革中尋找改革的動力
中央黨校黨建教研部主任、世界政黨比較研究中心主任　王長江

　　核心觀點
　　●試想一下，手中掌握著很多權力，但又不需要負相應的責任的機構，改革的動力在哪里？
　　●我們現在說改革要于法有據，很多部門都會把自己部門的利益納入這個“法”里面，改革就會名存實亡。
　　●每個單位都有決策權，每個單位都有執行權，每個單位自己監督自己，又是裁判者，又是運動員，結果仍然無法制止權力的濫用和由此滋生的腐敗。
　　●部門參與決策，甚至部門立法，就不可避免地會把部門利益帶進決策，把決策過程變成部門之間的相互博弈，討價還價，這會使改革變形。

　　大力支持改革，讓基層去試去闖，另一方面改革又在法律的規范和保護下有序進行。
    這是改革的良性互動狀態
　　改革實踐當中存在這樣的現象：一方面我們急迫呼吁改革，但另外一方面，不少地方對改革處在等待觀望的狀態當中，希望中央趕快出臺什么，以便執行。自己是不太敢隨便動的，唯恐一動就出問題，一動就越過邊界。
　　怎么理解這種現象？我們國家的改革有自己的路徑。改革最基本的動力來自于地方和基層。中央好的政策是從哪里來的？改革的歷史表明，首先是地方和基層進行大量的探索，中央在此基礎上加以總結、概括，提升為全國的政策。很顯然，好的改革政策應該是上下互動、良性互動的結果。也就是說，一方面需要鼓勵地方和基層進行探索和創新，另外一方面又需要及時出臺政策、規矩，對改革進行引領。
　　這次四中全會一個很重要的意義就是把這兩者結合起來。一方面著力推動改革，另一方面堅持改革要于法有據。改革就要讓地方和基層去試去闖，同時適時作出法律的規范，使改革創新有法律的保護。法律法規要為改革提供足夠的空間。這是非常好的良性互動的狀態。
　　當前的改革離這樣的良性互動還有一定的距離
　　我們所說的良性互動是一種理想狀態。但在現實中，我們會遇到大量這樣或那樣的問題需要解決，才能達到這種狀態。這里主要有三個問題。
　　第一，在我國，法律法規的制定者，一是人大，二是政府和部門。人大制定法律，政府和部門制定行政法規。但由于我國人大代表的構成更多是領導干部，實際上大多數人都是從行政部門里來的。在這種情況下，立法會不會在改革還沒有開始的時候就給改革提供一個足夠的空間？部門就更明顯了：很難設想部門會積極推動一項法律，這個法律允許把部門及其利益作為改革的對象。
　　第二，我們知道，權力運行的一條基本原則是權責對等。有多大的權力，就應負多大的責任。但我們現行的行政體制是上級領導下級，下級和上級之間不是平等的關系，是從屬的關系。既然是從屬的關系，高階機構又是權力的分配者，它就往往會在配置權力時給自己留下更多的權力，而把更多的責任推給下級。這在現實當中是存在的。這種情況，本來就是應當被改革的內容。但是試想一下，在權力配置中處于有利地位的機構，改革的動力在哪里？為改革提供法律依據的動力在哪里？
　　第三，在深水區進行改革，本身就帶有綜合性、系統性、整體性。如果下動上不動，必然推不動，因此必須上下齊動。現在好多改革已經遇到這樣的風險了。比如，根據我們的調研，不少地方和基層都有改革探索，有的探索還被實踐證明非常成功。但是，這些改革不但未能得到推廣，相反往往曇花一現，要么自消自滅，要么被叫停。為什么？人們可以舉出各種理由。但事實上，其中一個最重要的、但往往難以說出口的原因是，這種改革觸動了現有的既得利益格局。
　　讓各級單位和部門擔起改革的責任，才能使改革能夠落實
　　很顯然，一方面是地方和基層有很大的改革動力，另一方面這種改革很可能一時得不到他們想要得到的法律支持。這是我們今天的改革正在面臨的現實困境。擺脫這種困境，避免許多改革探索出現“胎死腹中”的危險，需要在以下方面進行探索。
　　第一，應該確定“改革于法有據”中“法”的層級。什么叫改革？改革就是改變很多過去形成的制度和陳規陋習。現在很多需要改革的東西都是部門確定的，如果說過去確定的東西都不能動，那就無法把改革往前推進了。所以，首先應該嚴格限制“法”的范圍。對于可以確定的層級，我個人的看法，在政府層面，應是人大和國務院的有關法令；在執政黨層面，應是黨代會、中央委員會和中央紀委制定的有關法規，因為中紀委的法規也是規范全黨的法規。其他形形色色的規定、辦法等，則統統應該納入整理的范疇，加以清理，不能任由部門隨意延伸。否則，我們現在說改革要于法有據，很多部門都會把自己部門的利益納入這個“法”里面，改革就會名存實亡。
　　第二，從全面深化改革的迫切需要出發，優化人大代表和黨代表的結構。長期以來我們權力運行的一個特點是，決策權、執行權、監督權混在一起，導致了權力運行混亂，失去邊界，進而失去約束和監督。我們過去是不太承認權力要受到約束的，現在我們也承認權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。這是一個很大的進步。雖然我們痛感“文革”的一個最大教訓是權力過度集中，在權力分配上做了一些探索，但是，實事求是地說，在這方面的進展不大。我們只是讓部門擔起了責任，但在這些部門，決策權、執行權、監督權依然是混在一起的，每個單位都有決策權，每個單位都有執行權，每個單位自己監督自己，又是裁判者，又是運動員，結果仍然無法制止權力的濫用和由此滋生的腐敗。我們人大的組成其實也是這樣的，人民代表、立法者，同時又是領導干部。站在行使權力的角度去立法，這個立法肯定就不愿去觸碰部門利益。所以從這個角度說，必須改變人大代表和黨代表的構成。這方面已經有非常多的建議，比如說增加專職代表的比例，減少領導干部在人大代表當中的人數，延長代表大會的會期，等等。
　　第三，改革決策方式。在立法決策中，把決策權和執行權分開，甚至把咨詢權也獨立出來，盡量減少部門的參與。決策時讓執行者來參與一下，似乎也未嘗不可，或許能大大提高決策的可行性。但是，它也會帶來一系列的問題，因為特別容易把決策權執行權混淆在一起。執行者的身份沒有變，如果他們對決策有強大的影響力，在這樣的情況下做出來的決策，往往帶有執行者很重的痕跡，忽略了對權力的約束。因此，應該以改革的精神去思考和推進決策方式的改革。而且，部門參與決策，甚至部門立法，就不可避免地會把部門利益帶進決策，把決策過程變成部門之間的相互博弈，討價還價，這是不行的，會使改革變形。
　　第四，建立立法訴求平臺和機制。要求改革于法有據是對的，因為我們國家的改革總體上應該是有序推進。有序推進能有效地降低改革的代價。我們要實現超常規發展，必須在黨和政府的主導下有序進行，否則永遠無法實現趕超。但是，如前所說，強調于法有據，又容易給那些不愿改革的部門和既得利益者阻礙改革提供理由。如何解決這個問題？我認為可以設立一種訴求平臺。比如說，在探索中，一些地方和基層感到正在推進的改革需要法律法規的支持，而現行的法律法規又沒有提供這方面的依據，他們就可以提出訴求。對這種訴求，相關部門應當及時給予回復，不能置之不理。甚至可以用承諾服務的形式把對訴求作出回應的要求確定下來。應該有類似這樣的明確的回應機制，讓各部門各機構擔起改革的責任，以此最大限度地減少改革的阻力。