端正對“一把手”分權、限權問題的認識
國家行政學院教授 許耀桐

　　近來，隨著反腐的深入，各地對黨政“一把手”分權、限權的措施不斷提出，引起人們關注。如何看待對黨政“一把手”的分權、限權？如何從制度上對黨政“一把手”的權力進行制約？這里談談自己的看法。
　　為何會權力過分集中
　　從制度設計來看，我國對黨政部門以及黨政“一把手”的權力，在其“權重”、“權值”、“權規”、“權界”等方面，都有了一個大致的規定。但這些規定只是原則性的，還不夠具體明細。這就造成當前黨政“一把手”的權力在范圍、界限方面，事實上存在著模糊地帶，容易產生真空、盲區，導致權力運行中實際上的過分集中。
　　黨政“一把手”權力過分集中，歸根到底涉及民主集中制這個根本的組織原則和組織制度，是其在實踐中出現了兩種情況：一是民主集中制的原則沒有被正確理解，出現執行偏差的情況；二是民主集中制作為制度其本身確實也還存在需要改進完善的地方。
　　民主集中制有兩條重要的原則：一是實行集體領導，就是凡屬重大問題必須集體討論、研究、決定，這是決策權的問題。二是分工負責，就是經過決策定了要做的事情后，要有專人去承擔負責，這是執行權。與決策權不同的是，執行權可以歸于個人，而且應該歸于個人。列寧曾經指出，民主集中制是一個好制度，但如果只有集體領導而沒有分工負責，那就會成為最壞的制度，出現最糟糕的情況。在執行過程中出問題了，任務沒有完成，某個人作為總負責人，要負起全部的責任。那么，現在的問題出在哪里呢？主要就出在民主集中制的這兩條原則沒有被正確理解和執行。首先，該集體決策的時候，沒有具體討論、研究，一個人或一兩個人可以隨意拍板定案，集體領導變成一個人或少數人領導。其次，在分工負責的時候，沒有給人家真正的職權。我們現在的領導班子和成員雖然也有一定的分工，每個領導成員也有分管的一塊，但可以說都沒有真正的實權，最終還要請示“一把手”?？墒?，到了出問題的時候，因為是你分管的，又要讓你負責任，對你問責。
　　民主集中制還有不完善的問題。這個不完善在于，民主集中制只講了決策權、執行權，那么，還有監督權呢？須知，決策權和執行權都需要受到嚴密監督的，如果沒有監督，就會變形走樣。民主集中制必須加上第三條監督的原則。
　　光簡單地對黨政“一把手”進行分權、限權，是不夠的
　　最近，全國不少地方紛紛出臺了條例規定，對“一把手”進行分權、限權，比如媒體報道的，山西省、安徽省都要求黨政主要領導干部不直接分管人事、財務、工程項目等，安徽省還要求“一把手”實行“末位表態制”，也就是做決定時最后表態。筆者認為，這些都是對的、好的。為什么？就因為權力歸位了，回到正確的位置上。因為像重要干部的任免、財務開支、工程項目上馬等，這是屬于集體領導做決策的范疇，是決策權的問題，而決策權是不能歸某個人如“一把手”掌握的。過去把它作為“一把手”的分管，由他掌控，這是錯誤的，現在收回來了，回歸集體領導的本位，這就對了。
　　但是，僅僅在黨政“一把手”權力的分權、限權上做文章，還是很不夠的。決策權的問題通過對“一把手”的分權、限權是解決了，那么，還要同時解決執行權的問題，歸根到底，要有人做事情的，必須落實分工負責。更重要的，還有監督權的問題，必須解決長期以來監督乏力的老毛病。否則，結果很可能使分權、限權成為官樣文章、形式主義，甚至造成無人負責、無人管理的混亂局面?，F在，在一些地方就出現了把原來屬于“一把手”的權力改為交給“二把手”、“三把手”或者某幾個人的情況。其結果不過是把集中的權力由一個人身上轉移到另一個人或某幾個人的身上。如果是這樣分權和限權，一方面，“一把手”還真的會被架空，成為什么都不管的“甩手掌柜”；另一方面，一些地方對中央關于主要領導干部的分權、限權沒有正確理解貫徹，不是把決策權歸還于集體領導，而是錯誤地由“一把手”轉到“二、三把手”那里，這等于是轉嫁錯誤。
　　防止對黨政“一把手”的分權、限權走入誤區
　　現在，對黨政“一把手”的分權、限權存在誤區。誤區就在于，我們對于權力的結構和運行體系沒有很好地分析透、掌握好。我們黨自十七大以來，已經明確了權力的結構是由“三權”構成的，即“決策權、執行權、監督權”。對于這“三權”，十八屆三中全會在《決定》中提出，要“構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系”。這就是說，決策權這一塊要做到科學決策，這就要求實行集體領導；執行權這一塊要做到堅決執行，這就必須落實分工負責；監督權這一塊要做到有力監督，就必須保證監督權的獨立性。對照中央作出的規定，我們在“三權”上存在的誤區，可以概括為三個“散亂”：一是決策權太散亂了，被分給黨政“一把手”個人掌管；二是執行權太散亂了，沒有扎實地落到個人負責制上；監督權更散亂了，沒有哪一個機構能真正有力地抓起來、管起來。
　　針對這樣的誤區，現在要吹響“集結號”，變三個“散亂”為三個“集結”。一是在決策權上要講“集結”，就是突出強調集體領導，把分散的決策權集中到集體的手上，使決策權硬起來。二是執行權要講“集結”，就是突出強調對個人的分工負責，負責的領導干部一定要有職有權，不要怕這樣的領導集權，沒有這樣的集權、指揮權，什么事都干不成，又怎么能做到執行堅決呢。三是在監督權上要講“集結”，就是突出強調監督機構的集權，真正發揮作用，這就要使我們的監督機構獨立負責，能夠對決策權、執行權在行使過程中出現的違規做法，進行依法查辦、嚴厲懲處。說實在的，我們現在根本的一個問題，就是沒有把監督權做強做大做獨立。
　　通過制度的頂層設計，“一把手”權力究竟有哪些
　　對黨政“一把手”的權力限制，必須從制度的頂層設計出發來考慮，這就是要把黨政“一把手”權力的制度設計，放在整個的權力結構和運行體系中來考慮，也就是黨政“一把手”在決策權、執行權、監督權這“三權”方面來總體設計究竟要擁有怎樣的權力。
　　首先，黨政“一把手”應該擁有決策參與權。政黨和政府的活動及工作，最重要的就是對國內外重大問題和黨政重大事務做出決策。這樣的決策，產生的是關于黨和國家如何發展的路線、方針、政策、決定等結果。黨和國家的大政方針，是黨和國家發展的生命線，因此，黨政各級組織和領導班子，承擔著就全國或各地黨政重大問題進行決策的重任。重大決策，還包括重大人事安排。在決定這些重大決策的過程中，必須充分發揚民主，廣泛征求意見，甚至允許進行爭論和辯駁。決策是否可行，要采取會議表決的形式，達到過半數或三分之二的才能獲得通過。顯而易見，作為黨政各級組織和領導班子的“一把手”，在集體領導制度下，必須有參與決策的權力。而且，黨政“一把手”在決策過程中還要發揮重要的作用，這就是要善于集中大家的好主意、好看法，或者自身能夠提出好主意、好想法并引導大家形成新見解、新共識。
　　其次，黨政“一把手”擁有任務執行權。在各級黨的委員會集體分工、個人負責的情況下，以及在各級政府中作為各級行政長官或行政部門主管的情況下，“一把手”具有完成任務的執行權，即首長負責制的辦事權力。需要強調指出的是，首長負責制的辦事權力，僅僅是為完成任務而具有的執行權力，具體地說，即是為執行和完成任務過程中所負有的一定的指揮權、督查權、處罰權等。這樣的執行權必須是有職有權、實實在在的、能夠令行禁止的權力。當然，黨政“一把手”在行使這樣的執行權時，也一定要受到外在的有力的監督。
　　最后，黨政“一把手”也享有監督權?！耙话咽帧彼鶕碛械谋O督權，就是對班子其他成員和其他人員所具有的監督權?！耙话咽帧蓖瑯酉碛悬h的規章制度和法律規定的檢舉揭發權、罷免撤換權，以及控告權、申訴權、辯護權、保留意見權等。但這樣的監督權，并不是唯一專屬于他的，他自身也要受到來自他人的監督和專門監督機構的監督。
　　以上三個方面，就構成對“一把手”權力的總體考量和頂層設計。
　　黨政“一把手”仍要有執行力和工作效率
　　現在，為了減少主要領導干部對具體事務的插手干預，就推廣主要領導干部不直接分管具體事務的制度，這也是不好的。為什么就不讓黨政“一把手”干預一些具體事務，直接分管具體事務呢？黨政“一把手”是要干事的。以上已經分析了，黨政“一把手”應該有“三權”，怎么能任意剝奪他們的執行權呢？筆者認為，執行權還是“一把手”很重要、很關鍵的權力。如果說，在權力的架構中，決策權不過是“一把手”的虛權的話，那么，執行權才真正是“一把手”的實權。黨政“一把手”不但自己要有執行力，而且關鍵還要帶領整個團隊執行任務，使整個領導班子、領導團隊具有執行力。不能把黨政“一把手”搞得灰頭土臉的，如果沒有任何實權，只有虛權，那還叫什么黨政“一把手”呢。
　　為此，我們在考慮限制黨政“一把手”權力時，一定不能削弱行政的執行力和行政效率。我們可以看看西方國家的情況。西方國家的立法決策可以說是馬拉松式的，但在行政方面，行政首腦卻具有很強的行政執行權和執行力。西方國家的特點是，行政首腦具有挑選、確定政府各部部長和其他政府組成人員的權力，即實行政府內閣組閣制。這樣的組閣制提高了行政效率，因為由最高行政長官決定任免自己的閣員，而為了執政有效的需要，自然會挑選與其志同道合的人作為閣員。被挑選的閣員也會服從指揮，竭力配合。
　　當然，對于西方的組閣制，我們未必采用，但可以借鑒其中有益的理路。實際上在我們的工作中，也有搞項目制的做法。項目制就是在確定了某項任務后，由一定的團隊承擔，賦予它執行的全權，直至保證把任務完成為止。所以，我們在限制黨政“一把手”權力的時候，千萬不要影響和限制了“一把手”的執行權，否則，就不可能有執行力和行政效率。