治理基層領(lǐng)導(dǎo)干部不作為現(xiàn)象
 江蘇省委黨校中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心 徐敏寧 馮治

　　領(lǐng)導(dǎo)干部不作為是指領(lǐng)導(dǎo)者不能積極主動(dòng)地去履行職責(zé)與義務(wù)，不能創(chuàng)造性地開展工作，往往表現(xiàn)為守成、教條、形式主義等現(xiàn)象。十八大以來，從中國(guó)夢(mèng)提出，到中央全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)決定的頒布，意味著中國(guó)將實(shí)現(xiàn)新的歷史跨越，步入規(guī)范化、法制化軌道。在此過程中，必須克服影響干事創(chuàng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部不作為現(xiàn)象，尤其是在基層領(lǐng)導(dǎo)干部中，不能任由這一現(xiàn)象滋長(zhǎng)。這種現(xiàn)象具有潛在性、隱蔽性與危害性。黨的十八大四中全會(huì)就此明確指出，“堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政”。

主要表現(xiàn)

　　權(quán)責(zé)不等無(wú)法作為。權(quán)責(zé)不等無(wú)法作為是指領(lǐng)導(dǎo)者擁有的權(quán)力與應(yīng)有的責(zé)任不對(duì)等導(dǎo)致無(wú)法作為的現(xiàn)象。這種不作為現(xiàn)象主要存在于街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)組織的基層干部之中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最末端的行政組織，街道是派出機(jī)構(gòu)。這一層級(jí)組織存在較多的權(quán)責(zé)不一致、事務(wù)與財(cái)力不匹配現(xiàn)象。在行政實(shí)踐中，一方面基層事務(wù)復(fù)雜繁瑣；另一方面，縣區(qū)政府及其職能部門往往將大量考核指標(biāo)與任務(wù)擠壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道，它們承載著招商引資、城市管理、社會(huì)保障、民生服務(wù)、綜合維穩(wěn)、安全生產(chǎn)監(jiān)管、食品安全等大量事務(wù)，往往形成上面千根線下面一根針現(xiàn)象。但是行政權(quán)力，尤其是行政執(zhí)法權(quán)卻沒有下放，依然隸屬于縣區(qū)職能部門。這樣街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的行政執(zhí)法權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于事權(quán)。因此，有很多事務(wù)，基層干部想去作為但卻無(wú)法作為。這種不作為是行政體制與行管理方式不當(dāng)造成的。需要從體制上深入改進(jìn)，注意系統(tǒng)的配套改革，以保障基層領(lǐng)導(dǎo)干部有充分的條件作為。
　　責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)不敢作為。責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)不敢作為是指領(lǐng)導(dǎo)者在巨大的責(zé)任面前產(chǎn)生的不敢作為，懼怕責(zé)任的現(xiàn)象。隨著反腐的縱深掘進(jìn)與法制化的建設(shè)，尤其是即將建立的重大決策終身責(zé)任追究及倒查機(jī)制，將把領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任意識(shí)推到高點(diǎn)。這種責(zé)任制度輔之權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行，極大地抑制了權(quán)力尋租、盲目決策、好大喜功與強(qiáng)征、強(qiáng)管、強(qiáng)建等現(xiàn)象，但在巨大的責(zé)任面前，客觀上也會(huì)讓少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部選擇不作為。從領(lǐng)導(dǎo)者的生命周期看，基層領(lǐng)導(dǎo)處于干部的成長(zhǎng)期，宏觀政策的認(rèn)知能力、地方重大事務(wù)的決策能力、突發(fā)事件的化解能力等還不夠。在一些重大政策決策中與重大矛盾的處理中，他們往往無(wú)法預(yù)估自己的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，就可能懼怕責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)不敢作為。一些基層領(lǐng)導(dǎo)者往往最大限度地回避責(zé)任。最典型的表現(xiàn)是“寧愿少干事不干事，保證不出事”的想法。造成這種不作為的原因是沒有從制度與體制上及時(shí)化解領(lǐng)導(dǎo)者懼怕責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)問題，在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用上，往往論資排輩、按部就班、四平八穩(wěn)，難以將責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與選拔任用有機(jī)結(jié)合，把一些勇于奉獻(xiàn)、敢于擔(dān)當(dāng)、善于創(chuàng)新、拼命硬干的人選拔出來。
　　利益受損不想作為。長(zhǎng)期以來，由于制度不完善，一些地方基層領(lǐng)導(dǎo)者不合理、不規(guī)范的福利與隱性收入較高。領(lǐng)導(dǎo)干部的工作狀態(tài)與福利待遇、晉升發(fā)展以及精神需求等休戚相關(guān)。因此，當(dāng)一些基層領(lǐng)導(dǎo)，尤其是那些已經(jīng)將這些不合理利益視為應(yīng)有報(bào)酬的仕途無(wú)望、黨性不純、思維固化的基層領(lǐng)導(dǎo)，在利益受損后，就可能產(chǎn)生不想作為的想法。工作上往往敷衍了事、被動(dòng)應(yīng)付。在政策執(zhí)行時(shí)，雖無(wú)私利追求，無(wú)尋租行為，但不愿意花時(shí)間與精力去研讀政策，僵硬呆板執(zhí)行，不能把握政策的宗旨與正義理性，不能充分釋放政策自由裁量權(quán)的功能，甚或念歪了經(jīng)，曲解政策本義。執(zhí)行結(jié)果往往不能有效地鼓勵(lì)人、激發(fā)人、難以催人上進(jìn)，集聚政策正能量。這種不作為也有很大的普遍性。造成這種不作為的主要原因是對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)者的考核激勵(lì)機(jī)制沒有進(jìn)一步配套跟進(jìn)，考核難以深度觸及基層領(lǐng)導(dǎo)不作為的神經(jīng)系統(tǒng)，難以產(chǎn)生激勵(lì)作用。
　　心理失衡不愿作為。在強(qiáng)大的反腐浪潮與干部思想作風(fēng)整頓中，基層領(lǐng)導(dǎo)者的從政理念、黨性修養(yǎng)、工作作風(fēng)、工作方法等經(jīng)過一次全面而深入的檢驗(yàn)，那種前呼后擁、高高在上、耀武揚(yáng)威的官老爺現(xiàn)象被徹底扭轉(zhuǎn)，一些放任式的亂作為現(xiàn)象被根本改變，依法行政、責(zé)任、服務(wù)、民主、及時(shí)回應(yīng)等價(jià)值理念成為新的準(zhǔn)則。一些黨性不純、作風(fēng)不正、工作方式比較粗放的領(lǐng)導(dǎo)者受到巨大沖擊。這種心理失衡不僅指有形的物質(zhì)利益受損后心理難以調(diào)整，產(chǎn)生不平衡感，還包括理念、思路、作風(fēng)、工作方式等被強(qiáng)行扭轉(zhuǎn)產(chǎn)生的不平衡感。在這種不平衡心理驅(qū)動(dòng)下就會(huì)情緒低落、消沉，失去工作積極性，不愿意再去作為。在責(zé)任與困難面前，就會(huì)東張西望，裹足不前。典型表現(xiàn)是“官不好當(dāng)”“官不聊生”“當(dāng)官?zèng)]意義”等感慨。這種不作為比前一種不想作為程度深，體現(xiàn)出一種從心理深處發(fā)出的不愿作為現(xiàn)象。其深層次原因是世界觀、價(jià)值觀扭曲，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任與使命認(rèn)識(shí)不夠。

治理之道

　　法制的剛性規(guī)范約束功能與激勵(lì)功能應(yīng)齊頭并進(jìn)。要遵循人性多元特點(diǎn)，建立立體動(dòng)態(tài)的基層領(lǐng)導(dǎo)干部的考核激勵(lì)制度和末位淘汰的選拔任用制度。在考核激勵(lì)制度上，要深入不作為的微觀層面，考核力度要深度觸及基層領(lǐng)導(dǎo)不作為的神經(jīng)系統(tǒng)，不斷激發(fā)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性、創(chuàng)造性。在選拔任用制度上，要科學(xué)、民主、法制、公開，杜絕以一把手的經(jīng)驗(yàn)與喜好來用人，杜絕任人唯親、買官賣官、行賄受賄等腐敗現(xiàn)象。通過制度建設(shè)保證立場(chǎng)堅(jiān)定、作風(fēng)端正、積極進(jìn)取、服務(wù)民眾的黨員干部有發(fā)展，保證那些勇挑重任、敢于承擔(dān)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)導(dǎo)者有位，把那些政治立場(chǎng)不堅(jiān)定、黨性不純、作風(fēng)不正的，唯利是圖、急功近利、脫離民眾的干部甄別出來，把那些不合格的投機(jī)取巧者、貪污腐敗者逐出領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍。形成一種動(dòng)態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)干部選人用人機(jī)制，不斷激濁揚(yáng)清，優(yōu)化黨員干部隊(duì)伍。這樣既可保持黨的純潔性與先進(jìn)性，又可以保持黨員領(lǐng)導(dǎo)干部蓬勃生機(jī)，能從源頭上消除因責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)而不敢作為和狹隘利益追求的不想作為現(xiàn)象。
　　深化行政體制改革，準(zhǔn)確定位區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道職能，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，保證權(quán)力與責(zé)任對(duì)等，并以法制形式確定下來；創(chuàng)新行政管理方式，規(guī)范行政程序，保證權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行，加強(qiáng)依法行政，不得將事務(wù)層層擠壓給基層。體制改革與行政管理方式創(chuàng)新并行，才能從源頭上保證權(quán)責(zé)對(duì)等，有效化解權(quán)責(zé)不等導(dǎo)致的無(wú)法作為現(xiàn)象。
　　加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的教育與培訓(xùn)，不斷提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的政策認(rèn)知能力、決策能力、依法行政能力與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估能力等，增強(qiáng)他們應(yīng)對(duì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的能力。逐步化解能力不足與信心不足懼怕責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的不敢作為現(xiàn)象。