強化領導干部守法要突破慣性思維
中共惠州市委常委、秘書長 范中杰

　　當前，在全面推進依法治國的大背景下，領導干部要把學法、尊法、守法、用法作為工作上的自覺追求。只有領導干部帶頭守法，做真正的守法者，才能帶動形成全民守法的良好環境。但長期以來，囿于傳統行事習慣、管理方式和文化沉淀等因素，領導干部要成為真正的守法者，必須突破認知和行為上的誤區。
　　誤區一：混淆了普通公民與法律專家之間的界限。有的人將守法者等同于法律專家，認為領導干部作為守法者，就是要把法律條款學得越多越好，就必須成為法律專家。一些地方的領導干部任職資格考試，甚至把具體的法律條款作為考試內容。這種觀念既不現實也無必要，因為對于不同的守法群體，法治思維要求和標準是不一樣的。如對于普通公民而言，要求具備一定的法治意識，能夠自覺守法、遇事找法、解決問題靠法；對于法律職業人員來說，要求具備深厚的專業素養、系統的法律知識和邏輯推理能力；對于領導干部而言，則要求帶頭學法、模范守法、善于用法，能夠掌握法治原則和法學原理，想問題能夠主動運用法治思維，作決策能夠做到于法有據。可見，全面推進依法治國，不同層面和職業類型的人所要具備的法律素養差別很大，并不需要每個守法者都成為法律專家。
　　誤區二：混淆了守法者與執法者之間的界限。一些領導干部對全面推進依法治國中自身定位不準確，對于應該發揮什么樣的作用認識不清晰。有的認為，全面推進依法治國是上級部門的事，自己只要學好文件，作好部署就可以了；有的認為，法治問題專業性強，是法學專家、律師們的事，抓好立法機關立法、行政執法機關執法、司法機關辦案就是抓好了依法治國工作；還有的認為，宣傳引導好全民守法，不出事、少出事，也就等于建成了法治社會；更有個別領導干部把自己置身于法律之外，或凌駕于法律之上，抱持“這法那法不如領導的說法”等固有思維。近年來，各地涌現了許多“民告官”的行政訴訟案件，體現了公民法治觀念的提高和法律制度的進步。然而，在這些訴訟案件中，有的被告行政機關負責人不出庭，玩“躲貓貓”，出現了“告官不見官”的尷尬現象；有的雖然被迫出庭露面，卻一言不發，形同擺設，流露出“敢在太歲頭上動土”的不屑和輕蔑，讓人感受到“秋菊打官司”之路的漫長和艱辛。出現這些思維誤區的關鍵原因在于，領導干部沒有擺正自己在依法治國中應處的位置。“奉法者強則國強”。全面推進依法治國，領導干部是關鍵。只有領導干部帶頭尊法、守法，真正從內心樹立起對法治的真誠信仰，確立對憲法至高權威的內心遵從，依法治國才能全面推行下去。
　　誤區三：混淆了合法程序與公正結果之間的界限。過去，很多領導干部存在一種思維誤區，認為只要能達到行政目的，就可以不注重行政程序的合法性問題，“搞定就是穩定、擺平就是水平”的功利主義思維大行其道。隨著全面推進依法治國進程的加快，按法定程序行使行政權力已成為全社會的共識。很多人認為，合法的程序必然帶來公正的結果。但在現實中人們卻發現，很多時候程序上合法公開，結果卻與預期目標大相徑庭，產生“程序空轉”現象。如一些地方政府采購公開招標，既有參與競標單位的積極競標，也有評標專家的嚴格評審，但結果卻是政府采購的價格遠遠高于市場的基本價格。如果要行政問責，反而追究不了任何人的責任。再比如，一些地方事業單位公開招聘，屢屢出現“蘿卜招聘、量身定制”的現象，被網友諷刺為“繞道進人”。出現這些現象的原因在哪里？很顯然，政府采購雖然履行了合法的程序，但招投標對市場價格的基準卻沒有摸清楚，也沒有實現競標單位真正的充分競爭；公開招聘雖然也步步按相關程序進行，實際上則是通過資格門檻等前置條件的設置，將一些既定的人選框進去。這樣的程序“合法”并不是真正的合法，而是從根本上歪曲了法治的本意。法律是治國的公器，公正是法治的生命，如果不是出于公正的目的，即便是合法的程序，也只能成為少數人以權謀私的工具。
　　誤區四：混淆了行政經驗與專業素養之間的界限。很多領導干部習慣于以個人的行政經驗判斷作決策，但由于受到專業背景、從政經歷、能力水平等因素的限制，靠習慣、憑經驗和個人喜好作決策、抓工作，以個人經歷經驗代替專業意見和民意，不能充分聽取專家和民眾的意見，往往造成重大決策失誤。如在城市規劃中，一些地方領導把自己當成了城市“總規劃師”，真懂規劃的專業人員反倒成了畫圖工具，出現了諸如山頂挖湖、山地修建百米大道等不懂常識的規劃亂象。有的領導干部召開專家座談會聽取意見，符合自己想法的意見就為我所用，意見相左的就“屏蔽掉”，“按需聽取”，有的只邀請“御用專家”，只聽取為自己“背書”的意見，等等。這種將決策咨詢、專家論證、民意座談等環節變成走過場，實際上還是拍腦袋決策、小圈子決策的做法。究其原因：一方面，是一味追求行政效率和集中決策，沒有看到充分的民主和規范的程序對于依法決策、科學決策的重大意義；另一方面，是部分領導干部還存在一定的人治思維，“一朝權在手，便把令來行”，還沒有真正形成法治的思維。
　　誤區五：混淆了法律與權力之間的界限。主要表現在一些領導干部沒有層級和邊界思維，不尊重地區和部門的主體責任，沒有從法治和規范的視角對自身權力進行界定，習慣于打破地區和部門的權力邊界。有的領導干部習慣于“全能政府”、大包大攬的觀念和做法，認為領導就應該什么都管，結果管了許多不該管、管不了也管不好的事；有的喜歡事無巨細都親力親為、事必躬親，管了很多不熟悉、不精通的業務，結果導致決策失誤；還有的不能夠充分信任下級，凡事疑慮重重，不敢放心、放權、放手，更不敢讓下級大膽去闖、去試，結果不僅沒有把事辦好，還束縛了下級的手腳。“黑頭（法律）不如紅頭（文件），紅頭不如白頭（會議紀要），白頭不如筆頭（批示），筆頭不如口頭（命令）”的順口溜諷刺的正是這種權大于法、以權壓法的現象。出現上述現象的關鍵原因在于，一些領導干部對權力的界定不清晰，無限放大了自身的權力，沒有自覺把法律和制度規定視作約束自身權力的“緊箍咒”，相反，卻視作束縛手腳的“絆腳石”。
　　綜合來看，出現上述思維誤區的根本原因在于，不少領導干部還沒有從思想上確立對法治的真正信仰，還沒有找準自己在依法治國中的角色定位，還沒有徹底根除幾千年來根深蒂固的人治思維，還沒有打破重形式輕內容、重程序輕結果的慣性思維，還沒有認識到權力的有限性和權責對等性，等等。領導干部要從這些法治思維認識誤區中走出來，身體力行成為真正守法者，當好法治建設的引領者、帶頭人。
　　將法治紅線貫穿工作始終作為一種基本的行政習慣。領導干部要堅持用法治思維和法治方式解決問題，自覺把法治紅線作為工作的基本要求和習慣。一要強化法治信仰，把憲法精神牢牢植根于頭腦之中。要從增強執政合法性的高度認識法治，維護憲法和法律權威，捍衛憲法和法律尊嚴，真正從內心敬畏憲法和法律。二要自覺加強法治素養，提高依法行政水平。加強法律知識的學習，提高認識和使用法律的能力。三要始終堅持依法辦事原則，用法治方式解決問題。堅決破除傳統行政方式的慣性思維和路徑依賴，使辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法成為基本的行政習慣。
　　厘清權力邊界，嚴格落實主體責任制。權力是一把雙刃劍，有權就有責，權責需對等，每一個層級都有各自的權力和責任。一要明確界定權責邊界。要按照法律法規要求對各級領導干部的權責邊界進行清晰界定，實行分層分級管理，把各個層級的主體責任落到實處。特別要以機構改革為契機，自上而下理順各級各部門的職能，防止“上面千條線、下面一根針”現象，做到各級各部門的事權、財權和責任相匹配。二要落實清單管理制度。按照市場在資源配置中起決定性作用原則，梳理公布政府的權力清單、責任清單、服務清單、監管清單以及投資負面清單等，形成完善的制度體系，以量化的形式確定權責范圍。三要建立完善權力運行獎懲機制。完善重大決策終身責任追究制和責任倒查機制，促使領導干部秉公用權、慎重履責。
　　建立匯民智、合法規的決策機制。民主是法治的基礎，法治是民主的保障，沒有民主的法治不是實質性的法治。一要明晰領導干部在決策過程中的角色定位。領導干部在決策中是“拍板者”還是意見“傾聽者”？很顯然，不加研究的武斷“拍板”和不加判斷的“傾聽”都不能達到依法決策、科學決策的要求。領導干部既要善于傾聽，也要學會甄別，更要敢于拍板，要在充分綜合各方面專家、民眾意見建議的基礎上妥善選擇決策方案，確保出臺的決策部署經得起推敲和實踐檢驗。二要建立科學決策的制度。重大行政決策一定要過“五關”，即公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定，把這五個步驟作為法定前置性程序，確保民意和專家意見聽得進去、吸收得好。三要強力推進決策的部署。決策部署一旦出臺，就要按照依法行政的各項要求不折不扣抓好落實，做到言必信、行必果，信守對人民的承諾，答應的事就一定要兌現，不斷增強黨和政府的公信力，形成科學決策到依法執行的良性循環。
　　培養立規矩、講規矩、守規矩的能力。法治，是治國理政的基本方式；規矩，是做人做事的基本規則。沒有規矩，不成方圓。對領導干部而言，既要學法尊法守法用法，更要強化立規矩、講規矩、守規矩的意識和能力。一要嚴守“硬規矩”“總規矩”。國家憲法法律和黨的規章制度是領導干部必須遵守的“硬規矩”“總規矩”，是不能逾越的底線，不能觸碰的“帶電高壓線”，必須“自覺按原則、按規矩辦事”。二要能夠結合實際立規矩。規矩不能形同虛設，要具有可操作性。領導干部要能夠將國家法律規定和黨的規章制度與地方實際結合起來，制定有針對性、可供操作的規矩，并以身作則嚴格執行，確保國家法令和黨的制度規定能夠落地生根、開花結果。三要在講規矩的前提下勇于創新。既要把規矩作為行為準則，又不能墨守成規，更不能以講規矩為借口安于現狀、為官不為，要在講規矩的前提下解放思想、大膽創新，推動各項工作向前發展。
　　營造領導干部成為真正守法者的社會氛圍。全面推進依法治國是一項長期性工程，領導干部要成為真正的守法者也需要適應的過程，要積極為領導干部的轉變適應創造條件。一要組建各領域的專家庫。充分發揮各方面專家在決策咨政、防范風險方面的優勢，逐步增強領導干部依法決策、民主決策、科學決策的意識。二要通過程序設置規范領導干部的行政行為。要把合法性審查等環節植入決策程序，為領導干部依法行政編織制度的籠子。三要建立依法行政的監督考核體系。通過嚴格的獎懲制度樹立鮮明的依法行政導向，引導領導干部守法、用法。四要著力形成社會監督的氛圍。加強普法宣傳和法治教育，營造全民學法尊法守法用法的良好氛圍，以此促進領導干部不斷提高法治素養，自覺當好學法尊法守法用法的表率。