治理基層領導干部不作為現象
 江蘇省委黨校中國特色社會主義理論體系研究中心 徐敏寧 馮治

　　領導干部不作為是指領導者不能積極主動地去履行職責與義務，不能創造性地開展工作，往往表現為守成、教條、形式主義等現象。十八大以來，從中國夢提出，到中央全面深化改革與全面推進依法治國決定的頒布，意味著中國將實現新的歷史跨越，步入規范化、法制化軌道。在此過程中，必須克服影響干事創業的領導干部不作為現象，尤其是在基層領導干部中，不能任由這一現象滋長。這種現象具有潛在性、隱蔽性與危害性。黨的十八大四中全會就此明確指出，“堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政”。

主要表現

　　權責不等無法作為。權責不等無法作為是指領導者擁有的權力與應有的責任不對等導致無法作為的現象。這種不作為現象主要存在于街道與鄉鎮一級組織的基層干部之中。鄉鎮是最末端的行政組織，街道是派出機構。這一層級組織存在較多的權責不一致、事務與財力不匹配現象。在行政實踐中，一方面基層事務復雜繁瑣；另一方面，縣區政府及其職能部門往往將大量考核指標與任務擠壓到鄉鎮與街道，它們承載著招商引資、城市管理、社會保障、民生服務、綜合維穩、安全生產監管、食品安全等大量事務，往往形成上面千根線下面一根針現象。但是行政權力，尤其是行政執法權卻沒有下放，依然隸屬于縣區職能部門。這樣街道與鄉鎮擁有的行政執法權遠遠小于事權。因此，有很多事務，基層干部想去作為但卻無法作為。這種不作為是行政體制與行管理方式不當造成的。需要從體制上深入改進，注意系統的配套改革，以保障基層領導干部有充分的條件作為。
　　責任風險不敢作為。責任風險不敢作為是指領導者在巨大的責任面前產生的不敢作為，懼怕責任的現象。隨著反腐的縱深掘進與法制化的建設，尤其是即將建立的重大決策終身責任追究及倒查機制，將把領導者的責任意識推到高點。這種責任制度輔之權力陽光運行，極大地抑制了權力尋租、盲目決策、好大喜功與強征、強管、強建等現象，但在巨大的責任面前，客觀上也會讓少數領導干部選擇不作為。從領導者的生命周期看，基層領導處于干部的成長期，宏觀政策的認知能力、地方重大事務的決策能力、突發事件的化解能力等還不夠。在一些重大政策決策中與重大矛盾的處理中，他們往往無法預估自己的責任風險，就可能懼怕責任風險不敢作為。一些基層領導者往往最大限度地回避責任。最典型的表現是“寧愿少干事不干事，保證不出事”的想法。造成這種不作為的原因是沒有從制度與體制上及時化解領導者懼怕責任風險問題，在領導干部選拔任用上，往往論資排輩、按部就班、四平八穩，難以將責任風險與選拔任用有機結合，把一些勇于奉獻、敢于擔當、善于創新、拼命硬干的人選拔出來。
　　利益受損不想作為。長期以來，由于制度不完善，一些地方基層領導者不合理、不規范的福利與隱性收入較高。領導干部的工作狀態與福利待遇、晉升發展以及精神需求等休戚相關。因此，當一些基層領導，尤其是那些已經將這些不合理利益視為應有報酬的仕途無望、黨性不純、思維固化的基層領導，在利益受損后，就可能產生不想作為的想法。工作上往往敷衍了事、被動應付。在政策執行時，雖無私利追求，無尋租行為，但不愿意花時間與精力去研讀政策，僵硬呆板執行，不能把握政策的宗旨與正義理性，不能充分釋放政策自由裁量權的功能，甚或念歪了經，曲解政策本義。執行結果往往不能有效地鼓勵人、激發人、難以催人上進，集聚政策正能量。這種不作為也有很大的普遍性。造成這種不作為的主要原因是對基層領導者的考核激勵機制沒有進一步配套跟進，考核難以深度觸及基層領導不作為的神經系統，難以產生激勵作用。
　　心理失衡不愿作為。在強大的反腐浪潮與干部思想作風整頓中，基層領導者的從政理念、黨性修養、工作作風、工作方法等經過一次全面而深入的檢驗，那種前呼后擁、高高在上、耀武揚威的官老爺現象被徹底扭轉，一些放任式的亂作為現象被根本改變，依法行政、責任、服務、民主、及時回應等價值理念成為新的準則。一些黨性不純、作風不正、工作方式比較粗放的領導者受到巨大沖擊。這種心理失衡不僅指有形的物質利益受損后心理難以調整，產生不平衡感，還包括理念、思路、作風、工作方式等被強行扭轉產生的不平衡感。在這種不平衡心理驅動下就會情緒低落、消沉，失去工作積極性，不愿意再去作為。在責任與困難面前，就會東張西望，裹足不前。典型表現是“官不好當”“官不聊生”“當官沒意義”等感慨。這種不作為比前一種不想作為程度深，體現出一種從心理深處發出的不愿作為現象。其深層次原因是世界觀、價值觀扭曲，對領導干部的責任與使命認識不夠。

治理之道

　　法制的剛性規范約束功能與激勵功能應齊頭并進。要遵循人性多元特點，建立立體動態的基層領導干部的考核激勵制度和末位淘汰的選拔任用制度。在考核激勵制度上，要深入不作為的微觀層面，考核力度要深度觸及基層領導不作為的神經系統，不斷激發基層領導干部的積極性、創造性。在選拔任用制度上，要科學、民主、法制、公開，杜絕以一把手的經驗與喜好來用人，杜絕任人唯親、買官賣官、行賄受賄等腐敗現象。通過制度建設保證立場堅定、作風端正、積極進取、服務民眾的黨員干部有發展，保證那些勇挑重任、敢于承擔責任風險的領導者有位，把那些政治立場不堅定、黨性不純、作風不正的，唯利是圖、急功近利、脫離民眾的干部甄別出來，把那些不合格的投機取巧者、貪污腐敗者逐出領導干部隊伍。形成一種動態的領導干部選人用人機制，不斷激濁揚清，優化黨員干部隊伍。這樣既可保持黨的純潔性與先進性，又可以保持黨員領導干部蓬勃生機，能從源頭上消除因責任風險而不敢作為和狹隘利益追求的不想作為現象。
　　深化行政體制改革，準確定位區縣、鄉鎮、街道職能，優化組織結構，理順權責關系，保證權力與責任對等，并以法制形式確定下來；創新行政管理方式，規范行政程序，保證權力陽光運行，加強依法行政，不得將事務層層擠壓給基層。體制改革與行政管理方式創新并行，才能從源頭上保證權責對等，有效化解權責不等導致的無法作為現象。
　　加強基層領導干部的教育與培訓，不斷提升基層領導干部的政策認知能力、決策能力、依法行政能力與風險預估能力等，增強他們應對責任風險的能力。逐步化解能力不足與信心不足懼怕責任風險的不敢作為現象。