民主集中制與法治是怎樣的關(guān)系
同濟(jì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長、教授 丁曉強(qiáng)

　　十八屆四中全會　《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》　圍繞加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，提出了“四個(gè)善于”，其中包括“善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”。民主集中制是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面推進(jìn)依法治國的基本原則；　在新形勢下，又要以法治精神運(yùn)用并發(fā)展民主集中制。
　　民主集中制在實(shí)踐中的理論和制度創(chuàng)新
　　近代中國是一個(gè)組織資源極度匱乏的國家，中國共產(chǎn)黨采取民主集中制原則，形成群眾性的高度統(tǒng)一的堅(jiān)強(qiáng)的黨，領(lǐng)導(dǎo)中國新民主主義革命取得了勝利。此后，我們黨在貫徹民主集中制原則的實(shí)踐中，進(jìn)行了重要的理論和制度創(chuàng)新。
　　第一，黨在堅(jiān)持民主集中制原則的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地提出了“從群眾中來、到群眾中去”的群眾路線，這是中國共產(chǎn)黨對民主集中制的中國式解讀和運(yùn)用。
　　第二，把民主集中制全面推進(jìn)到黨的軍隊(duì)建設(shè)和政權(quán)建設(shè)之中。在軍隊(duì)建設(shè)方面，毛澤東同志在三灣改編，把黨的支部建在連上，加強(qiáng)了黨在軍隊(duì)中的政治工作，將民主集中制植根于人民軍隊(duì)之中。在政權(quán)建設(shè)方面，無論是瑞金時(shí)期的蘇維埃政權(quán)還是延安時(shí)期的抗日民主政權(quán)，民主集中制都是新民主主義政治的政權(quán)構(gòu)成形式。1937年，毛澤東在和英國記者的談話中說：“民主和集中之間，并沒有不可越過的深溝，對于中國，二者都是必需的”，“一方面，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府”，“另一方面，行政權(quán)力的集中化是必要的；　當(dāng)人民要求的政策一經(jīng)通過民意機(jī)關(guān)而交付與自己選舉的政府的時(shí)候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時(shí)不違背曾經(jīng)民意通過的方針，其執(zhí)行必能順利無阻”。
　　第三，明確提出了民主集中制是黨執(zhí)政的基本的國家政權(quán)制度。1957年，毛澤東在　《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》　中指出：“在人民內(nèi)部，不可以沒有自由，也不可以沒有紀(jì)律；　不可以沒有民主，也不可以沒有集中。這種民主和集中的統(tǒng)一，自由和紀(jì)律的統(tǒng)一，就是我們的民主集中制。”隨后又提出，要造就“一個(gè)又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑，那樣一種政治局面”。
　　民主集中制構(gòu)成推進(jìn)國家治理的基本原則
　　黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向，民主集中制作為中國特色社會主義制度構(gòu)建的原則，就構(gòu)成了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則。
　　第一，民主集中制為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2014年2月17日習(xí)近平同志在　《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》　的講話中說：“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。”習(xí)近平同志還對社會主義協(xié)商民主予以高度的重視。2014年10月27日，他在黨中央第六次全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上的講話中指出，“社會主義協(xié)商民主在我國有根、有源、有生命力，是中國共產(chǎn)黨人和中國人民的偉大創(chuàng)造，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。……通過商量出辦法、出共識、出感情、出團(tuán)結(jié)”。社會主義協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，也是民主集中制的重要體現(xiàn)。
　　第二，民主集中制為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化賦予了制度優(yōu)勢。民主集中制，既是中國歷史內(nèi)生性演化的產(chǎn)物，也是把黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制有效組織起來的政治邏輯。習(xí)近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出，“我們要堅(jiān)持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機(jī)關(guān)提高能力和效率、增進(jìn)協(xié)調(diào)和配合，形成治國理政的強(qiáng)大合力，切實(shí)防止出現(xiàn)相互掣肘、內(nèi)耗嚴(yán)重的現(xiàn)象”。民主集中制既能充分反映廣大人民的意愿又有利于形成全體人民的統(tǒng)一意志，既能保證國家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)又有利于集中力量辦大事，實(shí)現(xiàn)廣泛參與和集中領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一、社會進(jìn)步和國家穩(wěn)定的統(tǒng)一、充滿活力和富有效率的統(tǒng)一。這種從歷史而來、在現(xiàn)實(shí)中有益的制度，其優(yōu)勢在國家治理中顯現(xiàn)得十分充分。
　　第三，民主集中制為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化揭示了現(xiàn)實(shí)路徑。推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須走中國特色的政治發(fā)展之路。必須緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。黨的領(lǐng)導(dǎo)是前提，人民當(dāng)家作主是本質(zhì)，依法治國是保障。民主集中制體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一過程，依法治國是全面深化改革新形勢下對完善和發(fā)展民主集中制的新要求，揭示了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑依賴。
　　民主集中制是依法治國從嚴(yán)治黨的前提保障
　　十八屆四中全會指出，法律是治國之重器。為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治，必須使民主制度化、法律化，這就要求以法治的精神運(yùn)用民主集中制，以維護(hù)中央的權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。
　　歷史經(jīng)驗(yàn)表明，如何處理好民主與集中的關(guān)系是個(gè)難題。在民主革命時(shí)期和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，黨與政權(quán)的高度同構(gòu)，使黨組織具有極強(qiáng)的組織、動(dòng)員民眾的能力，但是，卻窒息了中國社會的自主空間，形成了集中過度而民主不足的局面。而且當(dāng)時(shí)的民主集中制的運(yùn)行是自上而下的，主要依賴于上層領(lǐng)導(dǎo)者的作風(fēng)，領(lǐng)導(dǎo)者作風(fēng)好，民主集中制運(yùn)行就比較好，領(lǐng)導(dǎo)者作風(fēng)不好，民主集中制就遭到破壞，甚至形成了個(gè)人專斷。所以，鄧小平同志在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上說，“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。……不是說個(gè)人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”法治是制度的保障，需要做好以下幾點(diǎn)：
　　第一，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持和發(fā)展黨的民主集中制。十八屆四中全會　《決定》　指出：　“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。”把遵守黨內(nèi)法規(guī)，作為依法執(zhí)政的內(nèi)在要求，不僅突出了遵守黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性，也意味著治黨是治國的前提、遵守黨內(nèi)法規(guī)是依法執(zhí)政的前提。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨內(nèi)法規(guī)以更高的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。
　　第二，必須依憲治國執(zhí)政，堅(jiān)持和發(fā)展國家的民主集中制。十八屆四中全會　《決定》指出，　“依法治國，首先是依憲治國；　依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”。　《憲法》　確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。　《憲法》　第三條明確規(guī)定：　“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。”黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與民主集中制原則是一致的。同時(shí)，要根據(jù)　《憲法》，不斷地完善和發(fā)展國家機(jī)構(gòu)的民主集中制。堅(jiān)持和發(fā)展人民代表大會制度、政治協(xié)商會議制度、民族區(qū)域自治制度和基層民主自治制度。通過政治體制的改革，把代表制民主與協(xié)商制民主結(jié)合起來，把實(shí)體性民主與程序性民主結(jié)合起來，進(jìn)一步健全和完善國家的民主制度體系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展社會主義人民民主。
　　第三，必須以法治精神運(yùn)用民主集中制。習(xí)近平同志在十八屆四中全會上指出，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。”一方面，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程，要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)籌法治建設(shè)各領(lǐng)域工作。要切實(shí)改善黨對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的水平。黨既要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政，確保黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，又要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，充分發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員干部在法治建設(shè)中應(yīng)有的作用。另一方面，要努力完善民主集中制的制度建設(shè)，防止民主和集中的任何一個(gè)方面的缺失，并用立法的形式規(guī)范這些制度，如關(guān)于“一把手”的行為規(guī)范、集體領(lǐng)導(dǎo)的決策程序、黨員群眾有序參與的制度安排等，從而使民主集中制不但承擔(dān)著塑造政黨執(zhí)政權(quán)威的功能，而且發(fā)揮著催生人民當(dāng)家作主的作用，推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。