國家治理法治化的底線、原則和四大誤區
國家行政學院法學部主任 胡建淼

一

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這表明，黨中央將推進國家治理現代化確立為中國全面深化改革的總目標。
　　推進國家治理現代化，是完善和發展中國特色社會主義制度的主要內容和主要落腳點。這一全新政治理念的提出，極大地豐富、完善和發展了中國特色社會主義制度目標的內涵和要求，是我們黨對馬克思主義國家理論的重大創新，對于中國未來的政治發展乃至整個中國的社會主義現代化事業來說，具有重大而深遠的理論意義和實踐意義。
　　提出和推進“國家治理現代化”，是繼“四個現代化”（即實現工業、農業、國防和科學技術現代化）之后，我們黨提出的又一個“現代化”戰略目標。上世紀的現代化和本世紀的現代化構成了中國特色社會主義現代化的完整體系，它們不可分割，相輔相成。如果說上世紀提出的“四個現代化”是解決“硬件”現代化問題，那么，本世紀提出的推進“國家治理體系和治理能力的現代化”，則是解決“軟件”現代化問題。如果沒有國家治理的現代化，我們就不足以保持工業、農業、國防和科學技術的現代化。
　　推進國家治理現代化，是完善和發展中國特色社會主義制度的必然要求。它表明了我們黨對社會政治發展規律有了全新的認識，標志著我們黨從一個革命黨真正轉變為執政黨。治理是管理的高級形式。我們黨領導人民從管理走向治理，符合人類的歷史發展規律，更是以中國具體國情為基礎的中國特色社會主義發展的內在要求。
　　地球上出現了人才有社會，社會發展到一定的階段便出現了國家。學術界一般認為,古猿轉變為人類始祖的時間在700萬年前，人類的起源，至少可以追溯到440萬年前。人類的共同生活，需要協作，自然形成了經歷母系氏族和父系氏族等主要形態的社會。社會需要協調關系、裁決糾紛、抵抗外來侵略，人類便組建了政府和國家。國家形成后，它自然擔當起管理個人和社會的職責，成為社會管理的主要角色。
　　國家形成以后，它對社會的管理大體經歷了軍事階段、建設階段和管理階段，而治理是管理的高級形態。雖然各國的歷史和國情千差萬別，但從軍事階段、建設階段、管理階段，直至走向治理形態，乃是人類的自身管理從自在到自為、從低級到高級、從惡治到善治、從原始到現代的文明進步軌跡。
　　在軍事階段，國家不同政治主體和軍事力量以奪取政權為主要任務，整個國家和社會實行軍事化管理，對國家的管理以軍事思維和軍事手段為主要模式，各類管理工作大多被演化為“戰役”。政權取得并穩定之后，國家都會進入以解決國民溫飽、促進經濟發展為主要任務的建設階段。在這個階段，國家的管理都以經濟發展為主軸，以軍事思維和軍事手段為主導的管理模式悄然淡出，取而代之的則是工程思維和工程方法，國家的各類管理和任務常常被外化為“項目”和“工程”。國家解決了國民的溫飽，并且經濟發展到一定的程度，社會成員便從經濟上、生活上的需求轉向精神上和政治上的需求，社會管理的重心從物質層面轉向精神層面，從而標志著國家進入到管理階段。這一階段，國家的工作雖然還不能放棄經濟建設，但以平衡各社會成員的利益關系和利益需求為重任，法治思維和法治方式將被重視并日益發揮重要作用。在軍事階段，我們看到的是到處是“戰場”；在建設階段，我們看到的是到處是“工地”，塵土飛揚；在管理階段，“這里的黎明靜悄悄”……一切都穩定下來了。
　　國家的管理成熟到一定的程度，便轉化為“治理”。治理是管理的高級形態和高級形式，它與管理的最大區別是，主體上從甲乙雙方的管理方與被管理方轉變為共同的管理主體，手段上從以強制命令為主導轉變為以合作和協商為主導，法治思維和法治方式將被真正確立。
當下的中國總體上是處于從建設階段向管理階段的過渡期，黨中央提出國家治理現代化，是向我們的管理工作提出了更高的要求。如果能在軍事階段提前講建設，能在建設階段提前講管理，能在管理階段提前講治理，可以使我們少走彎路。
　　我國經濟發展很快，但管理滯后。管理上的碎片化、非常態化，人治色彩，短期行為、部門主義和地方主義……這些國家管理上的低弱表現，如果不予解決，勢必影響中國夢的實現。推進國家治理體系和治理能力的現代化，已成為我們黨和政府的一項迫切任務。
黨中央確立的“兩個一百年”目標是實現中國夢的標志和內容。2013年12月31日，習近平在2014年新年賀詞中說：“我們推進改革的根本目的，是要讓國家變得更加富強、讓社會變得更加公平正義、讓人民生活得更加美好。”只有推進國家治理的現代化，才能推進和實現中國夢，才能真正達到全面深化改革的目的。

二

　　國家治理是一個事關國家功能的“政治”范疇。美國19世紀的政治學家弗蘭克·古德諾在其《政治與行政》一書中，將國家功能劃分為兩種，一種是國家意志的表達，另一種是國家意志的執行；前者就是政治，后者就是行政。在這一分類中，國家治理主要是指“行政”的范疇。而在中國，作為國家功能的“政治”，常被作為兩個概念的結合體來解讀。孫中山認為“政治”本身就由“政”與“治”組成，“政是眾人之事，治是管理眾人之事。”他還認為，“政治”中的“政”是“政權”，“治”是“治權”；政治就由政權與治權組成。政權解決國家權力的歸屬，治權解決國家權力的運行。為解決政權問題，他設計國民代表大會選舉國家領導人，為解決治權問題，他主張設立五院（立法院、行政院、司法院、考試院、監察院）。
　　我們對孫中山的“五權憲法”不作評說，但認為將“政治”劃分為“政權”與“治權”不是沒有道理。在這一劃分中，國家治理應當屬于治權范疇。在中國，政權表現為“堅持黨的領導”和“人民當家作主”，這兩條是不可動搖的根本原則，不存在改革的問題。而黨如何改進領導方式，國家機關如何運行職權，這是“治權”問題，這方面還有很大的提升空間。如果我們讀懂了國家治理是一個“治權”而不是“政權”范疇，那么我們才算讀懂了黨的十八屆三中全會。
國家治理是在揚棄國家統治和國家管理基礎上形成的，是現代國家所特有的一個概念。它是指國家各類組織和社會各類成員自主協同規范社會關系的活動狀態。國家治理包括國家治理體系和治理能力。前者指主體結構，后者指行為結構。國家治理體系，作為一個制度體系，包括了政黨制度、立法制度、行政制度、司法制度、軍事制度、社會制度等各類制度，旨在處理政黨與國家、國家與社會、政府與市場、公權與私權、中央與地方等各種關系。國家治理能力，則是指在一定制度體系之下，有關主體共同協調社會關系，管理經濟社會事務的能力，它表現為行為理念、行為模式和行為方法。國家治理體系的現代化，為國家治理能力的現代化奠定制度基礎；國家治理能力的現代化，又為現代國家治理體系的運行目標提供現實支持。  
　　現代化是指人類以現階段為基礎，努力形成符合人類更高級的發展方向的社會制度和文化制度及狀態。根據馬格納雷拉的定義，現代化是發展中的社會為了獲得發達的工業社會所具有的一些特點，而經歷的文化與社會變遷的，包容一切的全球性過程。
　　國家治理的現代化，主要表現為政治上的民主化，經濟上的市場化和文化上的多元化。政治上的民主化是為了保持“人民性”，“要防止人民形式上有權實際無權”；經濟上的市場化是為了阻卻“壟斷性”，激發市場主體的活力；文化上的“多元化”旨在解決人類文化的“融合性”，讓我們大膽地接受人類的文明成果，超越現有文明成果，再造人類文明的新成果。為了實現政治上的民主化、經濟上的市場化和文化上的多元化，我們又必須堅持科學化、法治化和文明化。科學化要求我們尊重“客觀性”，尊重客觀規律；法治化要求我們堅守“公正性”，“讓社會變得更加公平正義”，特別要“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”；文明化要求我們在管理中體現“人性”，尊重人權，堅持以人為本、文明執法和人性執法，彰顯真善美，實現善治。

三

　　國家治理的現代化，包含了國家治理的民主化、市場化、多元化、科學化、法治化和文明化，而在這“六化”之中，法治化是國家治理現代化的主要內容，是衡量國家治理現代化的主要標準，因而法治化是實現國家治理現代化的關鍵。法治化與國家治理現代化具有同步性。國家治理現代化的過程本身就是法治化的過程。一個遠離法治的國家，絕對不是一個治理現代化的國家。
　　法治與民主。民主可以劃分為“政權”層面上的民主與“治權”層面上的民主。就前一層面而言，民主是法治的基礎，在專制土壤上不會有真正的法治；就后一層面而言，法治恰恰是民主的基礎，沒有法治的民主將會是混亂的民主。所以，法治必須為民主鋪路。
　　法治與市場。市場經濟是法治經濟，這是不爭的定律。沒有法治不可能有真正的市場經濟。市場與法治擁有重合的靈魂。契約與誠信，這既是市場經濟的紐帶，更是法治的精神。法為市場設定了規則，使得市場主體的設立和市場活動的交易在法定軌道中有序進行；法又為違規經營者設定了責任，賦予受害一方據此向違法者主張侵權責任和違約責任，同時為執法機關對市場的監管和對違法者的責任追究提供了依據、設定了職責。法治讓投資者的權益得到保障，不用擔心“招商引資、關門打狗”。特別在政府與市場的關系上，嚴格奉行市場主體“法無禁止即可為”、政府“法無授權不可為”，并阻卻政府既當運動員又當裁判員。只有法治才讓市場變成市場，將市場還給市場。
　　法治與文化。文化是人類通過勞動而創造形成的器物、制度和觀念等總和。文化是人類的共同財富。一個國家一個民族如果不愿了解、不愿學習、不愿接受一種新的文化，那就不可能成為一個先進的國家和民族。人類的文化有它的共性，也有它的差異。人類在共性中尋找差異，在差異中追求趨同。人類文化永遠在共性與個性的矛盾關系中演進。法治為多元的文化設置共同體，相互依存，和諧發展。
　　法治與科學。科學化是國家治理現代化的要求和標志之一。不符合人類社會發展規律的制度終將被淘汰，不尊重客觀規律的一切做法終將受到自然和社會的懲罰。沒有法治，科學就無法正常地成長。沒有法治的環境，科學曾被定為犯罪，中世紀的伽利略在宗教裁判所面前無法逃脫這一厄運。沒有法治的環境，就沒有真正的科學決策。沒有法定的決策規則，決策就很難以科學為標準，只能以領導人個人意見為標桿。
　　法治與文明。文明化同樣是國家治理現代化的要求和標志之一。文明化體現“人性”，尊重人權。文明是善治的內涵。法治是文明的載體。文明通過法治得以彰顯并滲透到我們生活的方方面面。不通過法治引導和固化文明，人類會在愚昧、野蠻、暴力中徘徊，遠離真善美。法治引導文明、表達文明、保障文明成果。走向法治等于走向善治，走向法治才能走向善治。

四

　　要真正認識國家治理現代化的關鍵在于法治化，還有賴于真正認識法治，從而真正重視法治。法治不僅僅是依法辦事的問題，也不僅僅是防止違法犯罪問題。這些都是狹義上的法治解釋。法治是一種制度，是一種理念，是一種狀態，是一種境界。法治應當成為人們的一種信仰和生活方式。
　　法治是公正之治。法治的價值核心是公平正義。沒有法治，社會就無法走向公平正義。沒有正義的社會，將是怨氣四溢的社會。法治化主要是讓法治精神滲透到我們的管理中去，“讓社會變得更加公平正義”。法治化是讓“公平正義”的價值核心外化為管理制度和管理方法。
　　法治是規則之治。一個國家沒有預設、明確、穩定的規則，人們對自己的行為后果就沒有預期性，從而導致無序，同時使人們無安全感。無規矩不成方圓。凡事要立法先行，立法先導，法不溯及既往。要從會議先導、領導人講話先導、行政文件先導向立法先導轉變。要學會先鋪鐵軌后開火車，而不是相反。沒有規則比沒有理想的規則更可怕。哪怕有一項不成熟的規則也比沒有規則要好。
　　法治是程序之治。任何主體的行為都是通過一定的程序完成的。世界上不存在程序以外的實體，同樣也不存在無實體內容的程序。只講實體不講程序是不符合法治精神的。要堅持程序法定，堅持程序的正當性。讓正當程序與法定程序高度統一。正當程序的基本要求是：重大決定要經過聽證；不利決定要事先告知，聽取當事人意見；不得偏私，不得自己做自己的法官；裁決糾紛不能終裁不終，等等。沒有正當程序的國家不可能是法治國家。
　　在法治狀態下，一個國家已建成了完備的法制，明確、穩定的規則已普遍預設，人們可以預期自己的行為后果。法治讓人不想犯錯時無法犯錯，因為法治為你設置了嚴密的軌道，你沿著規定的通道無法上錯航班。
　　在法治狀態下，這個國家真正能做到了“法比天大”，憲法和法律成為所有人唯一而最高的“上司”。這個時候，講法治就是講政治，堅持法治就是堅持黨性，法治真正成了人們的信仰。
　　在法治狀態下，權力被關進制度的籠子，受到有效監督。法律面前人人平等。任何人不用擔心因反對領導而成為“現行反革命”，一個檢察官執意依法追訴領導人而不會被調離崗位或者免職。
　　在法治狀態下，公權與私權才有清晰的界線，政府堅守“公權力法不授權便無權，私權利法不禁止便自由”，政府不會自己既做運動員又做裁判員。
　　在法治狀態下，行政訴訟不會變成畸形，民才可以大膽告官，而不至于出現庭上“被告抓原告”。行政訴訟立案難、判決難、執行難徹底得到解決。
　　在法治狀態下，受契約和誠信精神的照耀，投資者不用擔心政府會事后毀約，外商不用擔心“招商引資、關門打狗”，不用擔心投資款成為“肉包子打狗，有去無回”。
　　在法治狀態下，決策進入法定軌道，國家才能真正實現決策的科學化、民主化，有效避免個別領導的主觀決策。類似“人民公社大食堂”、“全民大煉鋼鐵”等荒唐決策不會重演，任何人再要發動一場“文化大革命”或者“類似的文化大革命”已不再可能。
　　在法治狀態下，公民的合法權利得到切實保障，人權得到切實尊重。沒有法律依據，不經過司法機關的決定，任何人不受任何形式的關押。不允許有司法以外的司法。以所謂的“教育措施”代替事實上的處罰措施，以所謂的“學習班”代替事實上的非法限制人身自由，這種現象不再存在。
　　在法治狀態下，每個人的住宅權受到切實保護。你哪怕住在一間四面漏風的小茅房內，“風可進，雨可進，千軍萬馬的鐵蹄不得進”。不經嚴格的法律程序，任何執法機關、任何執法人員都無權檢查和搜查你的住宅。
　　在法治狀態下，言論自由得到保障。在觀點對立的雙方，你會對反對者說，“我反對你的觀點，但我誓死捍衛你講話的權利”。這種環境下，人人都敢于講真話，人人都會講真話。
　　在法治狀態下，律師的地位和權利得到法律保障，他們可以大膽地為任何被告辯護，而不用擔心法律以外的風險。
　　在法治狀態下，全民守法確已變成現實。公民有理無理都依賴法律途徑解決，“凡事靠鬧”，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的現象已不復存在。不再有人強闖紅燈，不再有人規避法律……

五

　　實現國家治理的法治化，我們有太多的事情要做。
　　首先要認識到位。我們一方面欣慰地看到，中國的法治在短短的三十幾年來取得了偉大成效，另一方面必須遺憾地承認個別地方還存在著：法治一方面講得越來越響，另一方面做得越來越差，甚至以法治的口號推進人治。法治做得不到位，是因為態度不到位；態度不到位，是因為認識不到位。
其次要態度到位。要真正奉行法治，信仰法治。不要嘴上講法治，行為搞人治；不要對人講法治，對己講人治。不要將法治庸俗化，從依法治國、依法治省、依法治市、依法治縣、依法治鄉，直至依法治家；從依法治路、依法治水、依法治稅、依法治土地，直至依法打狗（打野狗）……不要用法治形式主義代替法治實質主義。我們要善待法治！
　　再次要理論到位。我們要從思想理論上厘清三關系：一是法治與改革。改革也必須在法治軌道內進行，改革必須于法有據；二是法治與效率。法治是最有效的治理方式，以“花錢買平安”，或者侵犯人權的“高壓手段”無法實現長治久安；三是法治與德治。堅持法治與德治并舉，它們相互補充，互不排斥，但法治無法替代德治，同樣德治也無法代替法治，即便人人都是雷鋒也需要法治，因為好人做好事也需要規則。
　　我們在行為上要堅守一個底線兩個原則。要守住合法性底線，凡事從是否合法出發，一切創新的做法都必須在合法的基礎上進行。堅持立法先導原則，重大制度和重大舉措的推出應當先立法再行為。堅持正當程序原則，在作出對相對人不利的決定之前，必須事先告知并聽取意見，重大的決定必須經過聽證，避免自己做自己的法官，任何糾紛應當由第三方裁決，任何權利都有獲得救濟的機會，必須為相對人享受權利和履行義務留足合理的時間，通過正當程序實現社會的公平正義。
　　我們在管理方法上必須走出四大誤區：要走出“運動論”，堅持“制度論”；走出“專項論”，堅持“常態論”；走出“特事論”，堅持“規則論”；走出“結果論”，堅持“因果論”。
　　在現狀上要改變三種現象：一是“全面立法、普遍違法、選擇執法”；二是“三高一低”，即守法、執法、維權成本高，違法成本低；三是“信訪不信法”，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”。
　　我們還要堅持四個“不要”：對公民權利不要“一放就亂、一收就死”；不要“罰”字當頭、“限”字當頭，要真正解決問題；不要“一人生病、全家吃藥”；不要用違法違紀方法懲罰違法違紀行為。
　　總之，我們要堅持走中國特色的社會主義法治道路，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。