中國如何避免“官員不作為”現象
新加坡國立大學東亞所所長 鄭永年

　　自中共十八大以來，中共高層的主調子就是改革。去年的三中全會決議出臺了336項改革方案，今年的四中全會又出臺了180多項。從頂層設計的角度看，改革廣度和深度前所未有。這些改革方案一旦落實，必將改變中國的制度體系。然而，如果人們把眼光放在官僚機構層面，無論是中央還是地方，就會變得悲觀起來。盡管大家都在討論改革，但沒有多少人在行動，呈現出普遍不作為的現象。改革不僅是頂層設計的問題，還要解決誰來干活，誰來改革的問題。至少如下幾個原因影響著官員的不作為。
　　首先，十八大以來的改革方式的轉變，就是從以往的分權式改革轉向集權式改革，這表現在深化改革領導小組等新權力機構的成立。集權式改革有其必要性和必然性。中國的改革先易后難，早期的改革比較容易，“窮則思變”，人們拼命地去追求自己的利益，改革充滿動力。但到今天，既得利益覺得現在的利益格局夠好了，不僅不要改革，反而阻礙和反對改革。在這樣的情況下，繼續的分權反而會導致情況惡化，沒有集權，什么事情也做不了。
　　不過，集權也產生了一些負面效果。從分權到集權，方式一轉變，很多官員不知道如何作為。在集權的情況下，一些官員就會說：“反正權力都在你手里，那么你去干活吧。我沒有權力，只能等著看。”
　　其次，反腐敗運動也對官員的作為產生影響。反腐敗有其必要性和必然性。中國官員的腐敗的高度（層級）、額度（金錢的數量）和廣度（所涉及到的領域），已經超出了一般人可以理喻的程度。如此的腐敗使得執政黨合法性低迷，需要大規模甚至是超常規的反腐敗，才能贏得社會的再信任。從執政黨生存和發展來說，反腐敗是一場輸不起的戰爭。這里，不難理解“不作為要比亂作為好”的說法。不過，反腐敗運動既遏止了官員的“亂作為”，也遏止了官員的“作為”。改革需要官員有所作為，否則改革的舉措無從落實。
　　再次，官員任務導向的轉型，即從以前的經濟指標的單一目標，轉型成為多元目標。這種轉型也使得很多官員不知如何行動。學術界已經發現，中國的體制在實現單一目標方面，具有強大的能力。以往的GDP主義，就是這樣一個單一目標。當然，追求GDP（國內生產總值）的目標，對各級官員和政府來說都是正面的，因為大家都可以獲得利益。現在，政府官員的目標多元化，經濟發展進入“新常態”，不再追求GDP指標，但其他的指標例如環保、社會滿意度等多了起來，無論是體制還是官員，都表現出劣勢來，很多人不知道做什么，怎么做？
　　第四是來自民意的壓力。因為腐敗等因素，今天的中國，政府官員和老百姓之間互信極低。從前的一些改革，不僅沒有給大多數老百姓帶來利益，反而損害了他們的利益，老百姓因此不信任政府官員。在人民不信任官員的情況下，官員就無法作為。有些地方，政府官員也是想做一些好事情的，但老百姓不相信，一些改革舉措，一旦出現來自社會的壓力，政策就縮回來。民意的壓力也來自今天中國社會利益和聲音的多元化，做什么樣的改革，總會出現阻力和反對者。尤其是在社交媒體時代，反對者具有了強大的動員能力，聚集足夠的反對聲音，甚至挾持改革方案。
不作為具有嚴重惡果
　　所有這些因素導致了官員的不作為，具有嚴重惡果。從經濟上說，如果官員不作為，中國有可能陷入中等收入陷阱。根據世界銀行統計，二戰以來，全球只有十多個經濟體逃避了這個陷阱。這大部分是石油國家，其余的就是東亞的日本和“四小龍”。有作為的政府，配合市場的作用，是東亞經濟體逃避中等收入陷阱的前提條件。人們因此稱東亞模式為發展型政府。無論是產業的升級、環保的改善，還是中產階級的塑造，不僅僅是市場的行為，而是和政府的作為密切相關。中國政府在整個改革進程中，扮演了類似東亞經濟體那樣的角色。如果政府轉向不作為，必然影響向高收入社會的轉型。
　　其次是社會治理問題。日本是一個不需要政府的社會。前些年發生地震、海嘯、核泄露三大災難，日本政府不作為，但社會是有作為的。社會自身維持秩序，有效救災。這些年的災后重建，社會力量也在扮演主要角色。歐洲社會也差不多，因為預算原因，政府關門一段時間沒有什么問題，社會還是運作良好。但中國社會力量至今仍然發展不起來，政府又開始不作為。政府不作為早些年已經顯現，例如政府不是通過社會改革來緩解政府和社會之間的矛盾，反而是通過過度使用專政工具，即維穩體制，來強行維持社會的穩定，結果導致了更大的不穩定。盡管現在在糾正這種情況，但要社會具備自我治理能力，還要走很長的路。一旦政府不作為，社會本身無能力作為，國家有可能陷入失序狀態。
　　解決和克服政府不作為的問題，必須涵蓋如下幾個方面。
　　首先，需要再分權。集權是為了克服既得利益對改革的阻力和反對，而集權本身不是最后的目標，要推動改革，就需要再分權。改革者需要權力，沒有權力什么事情都做不成。中央政府是改革的頂層設計者，也是一些領域的改革主體，例如財政稅收、金融等。但在很多領域，中央本身不是改革的唯一主角，地方政府、企業和社會才是主體。因此，在向既得利益要回權力之后，要重新把權力下放到改革的主體者那里。行政審批權的大規模下放是個起點。現在政府不作為了，但理論上權力仍然在政府手中。如果不能分權，企業和社會也不能作為。
　　第二，要處理好改革的法律基礎問題。以往中國的改革經常都是領導人個人意志的體現，領導人一換，一項改革就不了了之。改革的法律化可以使得改革不會因為領導人的更替和變化而中斷。同時，改革沒有法律基礎，也很容易受到來自社會方方面面的壓力。社會壓力一出現，改革就半途而廢。法律基礎上的改革可以改變這種局面。
　　但是，改革要進行下去，就需要處理好改革和現有法律的關系。在中國，改革經常是需要突破現有法律框架的。中國的改革開始時往往是“非法”進行的，一段時間之后才去修改法律，把改革合法化。如何處理這一矛盾？
　　根據其他國家的經驗，中國首先需要清理舊的法律、法規和政策。中共是唯一的執政黨，長期執政，在法律和法規上只能做加法，很少能做減法，因為后來的領導層往往不能否認前任所制定的東西。更為重要的是，現行的很多法律和法規，大都是把以前的利益合法化。要改革，首先要把惡法、不合時宜的法律和法規清除，之后再立新法，這樣既為改革清除障礙，也為改革提供法律依據。
　　第三，處理好多元化改革目標之間的關系。三中和四中全會推出了全面推動改革的方案，但在實際執行過程中還是要有一個先后秩序，尤其要找到突破口。突破口仍然很重要，沒有人或者領導集體，能夠同時推進這么龐大的改革計劃。如果真的推動了，更有可能出現意想不到的“顛覆性”結果，這是必須竭力避免的。改革還是必須循序漸進。同時，改革目標的優先次序也非常重要。例如，要處理好不動產登記和私有財產保護之間的關系。在不動產登記之前，首先需要制定保護私有財產的法規；否則財富就會外流。原因很簡單，首先要把財富保護在中國國內，然后再講分配方面的公平。改革的突破口和優先次序的確立，更有助于解決官員的不作為問題，給他們一個行動路線圖。
　　第四，要處理好民意和改革之間的關系。改革者必須處理好老百姓的短期利益，和整體社會的長遠利益之間的關系。只要是符合社會的長遠利益的改革，即使遇到了不利的民意，也是需要做的。新加坡政府就是這樣做的。改革不能被少數人的利益和民意所挾持。少數既得利益集團經常通過各種方式挾持民意。在社交媒體時代，少數人很容易挾持多數人的意見。正如毛澤東曾經說過的，政府既不能當人民的大老爺，也不能當人民的尾巴。看著民意治國，只能越來越糟糕。政府應當進行有利于整體社會利益的改革，贏得民意的支持，而不能讓一些民意挾持增進社會整體利益的改革議程。
　　第五，要處理好反腐敗運動和提供激勵機制之間的關系。政府官員的“亂作為”就是腐敗。通過大規模的反腐敗運動，現在基本上遏止住了“亂作為”，但沒有提供另外的激勵機制，這也是目前官員不作為的經濟因素。這方面，中國有很多的改進空間。主要有三個問題。
合適的獎勵人才機制
　　其一是要改變官員的收入結構。中國公務員的基本工資和其額外的收入不成比例。中國是唯一公務員的各種補貼遠遠高于基本工資的國家。舉大學為例，大部分教員，尤其是年輕教員的基本工資，只占其年收入的30%甚至更少。這就要求教員通過各種方式去創收，例如申請項目、寫賺錢的文章或做演講，甚至從商。這個過程中，沒有人知道滋生了多少的腐敗。教育界的專業主義精神也消失得無影無蹤。對很多教員來說，教書培養人、從事科研是副業，而到處賺錢則成了主業。官員也一樣，權力尋租是主業。世界上各國公務員的基本工資是主體，甚至是全部的收入。中國如果能夠調整工資結構，國家所花的錢總數差不多，但效果完全不一樣，可以讓公務員安心工作，教員安心教書培養人才。
　　其二是高薪養廉問題。公務員的工資水平還是偏低，在今后相當長的一段時間里，高薪養廉還是需要的。公務員加薪會遇到社會壓力。但一旦出現無效無能的政府，社會壓力會更大，使得政府和社會進入惡性互動。通過高薪養廉塑造有效政府，為社會提供有效服務，滿足社會需要，就可以在政府和社會之間實現良性互動。
　　　第三是政府的人才問題。在發達國家，往往是一流人才做企業，二流人才做政治。但是在后發展中國家，往往要吸引一些一流人才做政治，因為高效政府是趕上發達國家的有效途徑。這里就有一個政府與企業界競爭人才的問題。新加坡的官員高薪制度不僅僅是為了養廉，也是為了和企業界競爭人才。人們經常講經濟競爭力，實際上也要講政府的競爭力問題。現在世界各國政府都是治理能力低下，主要是政府問題，而非經濟問題。一個國家出現了嚴峻的經濟問題，要走出困境還需要有一個有效政府。
　　總體來說，通過三中和四中全會，中國改革的頂層設計已經到位。但如果解決不了官員不作為的問題，頂層設計就會變成空中樓閣。如果改革方案實行不下去，不能為社會提供實在的改革成果，社會對改革和政府的不信任會降得更低，政府的壓力也會更大。可以說，改革方案能否實施下去，也是一場輸不起的戰爭。“重在執行”，已經成為中國改革的硬道理。