“依法治國”有待厘清的法治概念
李步云
2014年10月，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議，將研究全面推進依法治國重大問題，這在我國依法治國歷程中具有重要意義。十八大以來，在法治中國的建設上，中央提出一系列新的概念、理論和重大舉措，其中有幾個理論問題很重要，大家也比較關心，有必要做一下梳理或部分的澄清。這幾個理論問題包括法治理論、法治理念、法治方式、法治方略、法治精神、法治思維等概念，都是法治中國的重要組成部分，都應該有一個準確的定位，需要厘清每個概念的具體內涵，明確其基本內容。
何為法治方略和法治方式
法治方略和法治方式不同，方式是指一種手段、方法。方略比方式更重要，價值更高，而不簡單是一種可用可不用的方法，是相對于人治的一個治國原則。
過去我們犯了一個錯誤，把法治僅僅看做一種工具，只承認其工具性價值，而沒有肯定其倫理性價值。沒有把它看成是一種文明的體現，看作一項影響和決定全局的制度和戰略。
治國方略是建國大綱式的戰略方針，是一種治國的理論和指導思想，也是一種治國的行動準則，包括目標、具體要求等。現在，理論界對方略的解釋也還不夠。我們國家沒有幾個方略，只有一個“依法治國”方略，其他的比如“科教興國”、“人才強國”、“和諧社會”、“科學發展”等，都是戰略目標，但不能稱之是“治國方略”。
我在1996年第11期的《人大工作通訊》上發表了一篇文章“依法治國的理論根據和重要意義”，提到“依法治國是實行市場經濟的客觀要求、是建設民主政治的基本條件，是人類社會文明的重要標志、是實現國家長治久安的根本保證”，從制度文明的角度第一次論述了“依法治國”的重要意義。后來，1997年9月中共十五大報告采納了上述意見，進一步將“民主政治的基本條件”這句話改為“黨領導人民治理國家的基本方略”。“治國方略”一詞改的好，強調了這一條實際上是一個民主政治問題 。
所以說，真正的治國方略只能是依照憲法和法律治國，為什么？有四條理由。第一，法治具有全局性，剛才提到的一些戰略目標都是治國的方針、重要原則，但不具有全局性，只有憲法法律才具有全局性，比如規定公民基本權利義務、國家機構如何產生和職權界定等；第二，具有根本性，因為和諧社會、可持續發展等方針政策都要納入法治軌道，都需要用法律確定下來，需要依靠憲法和法律的權威在全國范圍內統一實施；第三，具有規范性，能夠形成具體的行為準則，上述的戰略比較抽象，必須把抽象行為具體化為準則，用法律具體規范為具體要求；第四，具有長期性，社會始終需要憲法法律。如毛澤東同志所說，一萬年以后都需要有法庭，即使沒有犯罪，天上的飛機相撞、海里的輪船相撞也需要法律來解決，沒有規則不行。這個規則就是法律。所以，只有依法治國是治國方略、綱領，它并非簡單的治國方式方法。
因此，提出和強調法治應是治國理政的基本方式是正確的、重要的，但強調它是治國的基本方略更重要。
何為法治理論
法治理論是什么？這涉及到“法治”的確切含義、重大意義和歷史必然性。
現代、法治的基本屬性，是它在治國安邦中具有“全局性、根本性、規范性、長期性”。它的基本內涵是，一個國家要有一套良法，而法律應具有崇高的權威，任何組織和個人在法律面前都要低頭。事實上，中外歷史上關于法治理論都進行過激烈的爭論。一個國家要長治久安，是依靠英明的領導人，還是依靠相對穩定的良好、有權威的法律和制度制度，回答這個問題的理論不同，就出現不同的答案。因而出現了“人治”和“法治”兩種根本對立的治國方略。從古代西方亞里士多德和他老師柏拉圖的論證，以及中國古代法家和儒家的論證，都在爭論法治和人治的問題。中國法學界在1979年—1982年也曾在法治與人治問題上開展過一場學術爭鳴，即法治論———主張法治，反對人治，倡導依法治國；結合論———法治好，人治也不錯，法治與人治應當結合；取消論———法治是一個西方的概念，提依法治國不科學，有片面性，我們只講“健全社會主義法制”就可以了。這場論爭曾持續近二十年之久，后來經過學術界的激烈討論，法治理論逐步占據上風，并被領導高層和民眾廣泛接受。
作為治國理論，“法治論”認為，一個國家的長治久安和興旺發達，主要應依靠建立一個完善穩定且有權威的法律制度，而不是國家領導人的賢明。“法治論”并不否認領導人的作用，只是認為，國家長治久安的關鍵在于建立一個完善的法律制度并加以貫徹實施。任何領導人都要按照國家的法律辦事。作為治國的原則，早在“一千多年前，亞里士多德就已提出：“法治應包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律”。
可見，法律具有穩定性、連續性，“不會因領導人的改變而改變，不會因領導人的看法和注意力的改變而改變”（鄧小平語），不會因為朝代的變化而變化，比人治要好，是基于國家能否長治久安的問題，從古到今就有的兩種不同的治國方略和原則之一。這個就是法治理論。
何為法治理念
關于社會主義法治理念也是爭論比較多的，但具體指的是什么可能很多人并不清楚。社會主義法治理念曾被概況為依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導，五個方面相輔相成。我認為這五個方面存在邏輯上的問題，社會主義法治理念就是依法治國，不能說社會主義法治包括依法治國，二者本是一回事，而非種屬關系。服務大局不屬于法治本身，而是法治與改革發展、穩定之間的關系問題，黨的領導是政治原則和基礎，執政黨要依照憲法和法律執政才是社會主義法治理念的內容。
理念應該是理論加上信念，核心是信仰法律。信仰法治就是要樹立法律崇高的威望，相比人治，法治能集中多數人的智慧治國，同時是社會正義的標志。因此，必須堅信法治有保證國家長治久安和興旺發達的作用。
何為法治精神
法治精神，是十八大第一次出現在中央文件里。法學家對法治精神是有過探索的。我在1995年“現代法的精神論綱”一文曾經對此有過論述。這里的“法的精神”和現在所說的“法治精神”是一個意思。
現代法治精神指的是法的價值如何更好的實現，就是法律應當和是否在處理法律與人類的關系、個人與社會的關系、利益與正義的關系、效率與公平的關系、權利與義務的關系等五個基本的關系上，作出既符合事物的本性和規律，又體現人類一定歷史發展階段的時代精神的正確選擇。法的人本精神是法的最高層次的精神。在個人與社會的利益與道德沖突中作出合理的兼顧與平衡，得到個人與社會的和諧存在與協調發展，是法的精神的重要內容與原則。滿足人們的物質生活和精神生活追求，使人們的基本需求——利益與正義能夠彼此兼顧和得到最大限度的實現，并在它們相互矛盾時使其協調發展，是法的重要的基本的使命。效率與公平是法的體系中兩個重要的價值。權利與義務是法的最基本的范疇，是構成法律關系的內容。
現代法的精神與古代法的精神相區別的根本條件是市場經濟、民主政治與理性文化。現代法治的根本精神就是人本精神，即一切從人出發，維護人的利益，保證人的幸福，自由平等，這是推動法治改革的主要動力，是評價法治好壞的主要標準。
何為法治思維
學術界原來對法治思維的關注并不多。我主張把法治思維做比較狹義的定義，法治思維屬于人的思維方式、形式，就是各級領導干部辦事情首先不是根據上級領導是怎么說的，紅頭文件怎么說的，黨的政策怎么講的，而是首先想到憲法法律是否賦予我這方面的權力，法律沒有賦予這方面的權力而為之就是違法的。所有的公民都將法律作為思考問題的出發點、將法律作為行為的首要準則和方式的一種思維方式。法治思維如果解釋太廣，就會與法治理論、理念、精神等相混淆。
何為法治國家
依法治國和法治國家是連在一起的，但有區別。廣義上的“依法治國”包括“法治國家”在內；狹義上，兩者又有一定的區別。“依法治國”是一種治國理念和指導思想，即國家長治久安的關鍵條件，是建立一個良好而有權威的法律制度，而不應寄希望于出現一兩個圣王賢君。二是依法治國是一種治國理政的根本準則，即治國要依法，而不能依少數領導者個人的看法來治理，不能長官意志決定一切。法治國家則是近代以來一種文明進步的政治法律制度類型，要求具有一系列具體明確的標志與要求。
法治國家的劃分模式有兩種，一種是基本根據西方的模式來劃分，根據亞里士多德所說，“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律”。那么，什么是良好的法律？什么是獲得普遍的服從？
法治國家的主要標志，我在人民日報上曾把它概括為十條：法制完備、主權在民、人權保障、權力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法獨立、程序正當、黨要守法。前五條是指良法之治，后五條是指法律要有權威，是對司法機關、行政機關和黨的機關的要求。
法治國家的另外一種模式是落實在幾個大的部門劃分上，便于明確責任。我主張應包括八個方面，具體內容指的是人大民主科學立法、黨要依憲依法執政，政府依法行政，社會依法治理，法院獨立公正司法，權力監督體系完善，法律服務體系健全，法治文化繁榮昌明。
在對“法治中國”“法治省”進行規劃設計時，可以按照后一種模式做，把前一種模式的十條標志作為指導原則體現在其中。
何為法治中國
十八屆三中全會以來，法治中國概念被廣泛接受。關于法治中國和憲法規定的社會主義法治國家是不是一個意思，出現了兩種看法，一種看法認為憲法提出的社會主義法治國家與習近平總書記提出的法治中國是相通的，但是，法治中國是憲法里社會主義法治國家的升級版。我認為，這么說可以，但需要總結歸納出習近平總書記在這一屆任期有哪些新的理論創新和制度創造，這才能說“法治中國”是社會主義法治國家的升級版。
另一種看法認為，二者就是一回事，法治中國就是憲法中的社會主義法治國家的簡稱。今后每一屆新的中央領導都必須按照憲法的內容推進、發展法治國家的內涵。
其他
關于近期的法治建設，我還有其他一些看法，比如，十八屆三中全會的六十條改革內容中，有一些提法和概括是不符合邏輯的，比如提到“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，我認為這兩句話不合邏輯，法治國家包括法治政府、法治社會，但還包括其他的，司法機關包不包括？檢察機關包不包括？法治國家不單獨是政府和社會的問題。第二，依法治國也包括依法行政、司法公正，包括民主科學立法，包括執政黨依憲執政。兩者一個是種概念，一個是屬概念，種概念和屬概念不能并列起來，而且屬概念還沒有概括全。我覺得應當這樣寫：要全面推進依法治國，做到：黨依法執政、人大民主科學立法、政府依法行政法院獨立公正司法、完善權力監督體系……。
其中，法治社會是一個新提法，是理論進一步的推進，是相對于法治政府而言，意思是在政府之外還有一個廣大的社會，包括企事業組織、行業協會、社會團體等，都要依法辦事，納入法治軌道。那么，要打造法治社會，第一要做到，政社分開，保證社會組織的獨立性，政府不要過多干涉社會，以發揮社會的主動性、創造性。第二，要促進一些社會組織特別是與法律有關的律師組織、法律援助組織、公證組織的進一步建設。第三，加快制定與之配套的各項法律、法規。第四，要充分發揮社會各方面的規章制度（即新謂軟法）的作用。
此外，還有“信仰法治”、“堅守法治”這些新提法。在我看來，“信仰法治”就是要樹立法治崇高的威望，相信法律代表了人民的利益、黨的主張，是社會正義的標志，能夠發揮起治國安邦的根本作用。“堅守法治”，就是堅定不移，什么時候都不要動搖，不要動搖對法治的信仰。這可以歸結為是“法治理念”的核心要求。
總之，十八大以來在法治理論、法治理念的科學內涵不斷深化，最新的提法有法治精神、法治思維等，也很有意義，但對這些概念必須要進行準確定位，細化涵義，可以有所交叉，但不能交叉太多，否則就沒什么意義了。
(作者為廣州大學教授、中國社科院榮譽學部委員)
