從法律體系到法治體系：治國理政思路的重要轉變
凌 斌
十八屆四中全會提出，“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。法治體系是歷次黨的報告中前所未有的一個全新概念。在此之前，從黨的十五大明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”后，十六大、十七大報告提出的是形成和完善“中國特色社會主義法律體系”。從“法律體系”到“法治體系”，是黨的治國理政的基本思路的重要轉變。
學術研究：從“良法”到“善治”的探討
這些年，學術上關于法治的講法特別多，無法詳談。但是不管是中文的“法治”還是英文的“法治”（rule of law），不論是在理論上還是在實踐上，都包括兩個重要的內容：一個是“法”，一個是“治”。從“法”的角度來講，核心是“法律體系”的形成和完善。法治的重點是“立法”和“普法”。立法之后普法，就是以往常說的“法制觀念”和“法律意識”。從“治”的角度來講，法治不光要有良法，還要有善治，關鍵在于“法治體系”的建立和健全。這就要在強調“立法”和“普法”的同時，落實“執法”、“司法”和“守法”，也就是形成和貫徹“法治思維”和“法治方式”。
學界最初研究法治時，爭論“法制”與“法治”的差別，實質就是更多從“法”的角度理解法治，還是從“治”的角度理解法治。從“治”的角度理解，就需要從實踐效果看，到底人們在知法、懂法以后，是不是在守法、用法，特別是能不能夠遵法、信法。這一認識，從黨和國家提出“建設社會主義法治”，大力推進“依法治國”，經歷了一個從良法到善治的發展過程。我們可以在十六大、十七大到十八大報告中的措辭變化，看到這一轉變過程。
黨的報告：執政理念清晰發展
十六大報告主要在兩個部分講了與法治有關的內容。核心目標是“形成中國特色社會主義法律體系”。兩個部分的用語都是“法制觀念”，也就是我們講的“法律意識”。法治的基本目標，是官員和民眾都要知道，做一件事情的時候，有什么樣的法律規定，遵循什么規則和程序。法治的基本思路，是從立法到普法，再從普法到用法。這在“加強社會主義法制建設”部分講得非常明確，第一是立法，第二是普法。報告中講述法治的另一部分內容，是“加強黨的執政能力建設，提高黨的領導水平和執政水平”。這一時期，法治建設的重點是“法律體系”和“法制觀念”，內容主要在于立法和普法。
在黨的十七大報告中，開始有專章論述法治，即“全面落實依法治國基本方略和加快建設社會主義法治國家”。其內容承前啟后，前半部分與十六大報告大致相同，除增加科學、民主立法的內容外，確立“完善中國特色社會主義法律體系”的目標，措施落在立法層面：“要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”。在隨后的部分增加了很多新內容，開始強調“嚴格、公正、文明執法”這個層面，提出“法治精神”這個新概念。大致在同一時期，最高人民法院出臺了第二個司法體制的改革綱要，國務院也出臺了依法行政的改革綱要。
十七大報告法治部分的總體思路，是“法制”與“法治”兩者并重，既講“法制觀念”，又講“法治精神”，既強調“良法”，又強調“善治”。這意味著，法治的“善治”這個層面的內容開始逐漸增加，對執法和司法提出了具體明確的要求。
十八大報告主要圍繞法治的“善治”層面，專章論述“全面推進依法治國”。第一句話就開宗明義，“法治是治國理政的基本方式”。內容上也是承前啟后。前一部分內容對十七大報告作了凝練概括，與“善治”有關的內容更為突出和強化。其中一個重要變化，就是“普法”不再作為“良法”的延續，而是成為了“善治”的基礎。相比于十七大報告中“法治精神”和“學法、守法、用法的社會氛圍”的論述，十八大報告中進一步強調了“法治理念”和“尊法”意識。這都是從“善治”角度加深了對法治的理解。十八大報告更為重要的論述，是提出了“法治思維和法治方式”的全新概念，從法治的角度對“治國理政”的治理能力做出了明確論述?！胺ㄖ嗡季S和法治方式”涵蓋了“深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定”四個方面，涵蓋了黨和政府各項工作內容。
從十六大到十八大，法治內容承前啟后，經歷了從“法制觀念”到“法治精神”再到“法治思維和法治方式”的不斷發展變化。中國的法治發展，使得法治的“新十六字方針”應運而生：“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。十八屆三中全會《決定》在此基礎上，進一步提出“法治中國”的法治目標。這是黨的執政理念的發展變化。
四中全會：善治關鍵是黨的領導
十八屆四中全會對“社會主義法治體系”做出了全面論述?！豆珗蟆氛撌龅膬热?，集中在三個層面。首先是一個本質特征，即黨的領導，“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論”。二是五個具體體系，即“完備的法律規范體系”、“高效的法治實施體系”、“嚴密的法治監督體系”、“有力的法治保障體系”和“完善的黨內法規體系”。三是兩個協同堅持，即“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。
從法律體系到法治體系，是法治觀念從良法到善治的根本轉變。從善治的角度來形成和發展社會主義法治體系，關鍵是“黨的領導”?！包h的領導”是《公報》出現頻次最多的詞匯。建設中國特色社會主義法治體系，“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面”，就是貫徹在社會主義法治的“五個體系”當中。正如《公報》的明確宣示，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證”，是社會主義法治的“基本經驗”和“根本要求”。
“法治與政黨”問題的核心，是中國共產黨在法治中的地位和作用。理解這一問題，應當首先理解中國政治的基本邏輯。中國政治有著三千年以上的可考的歷史傳統。古代的中國政治是一種混合體制，是在禮治和法治之間維持動態平衡?，F代中國政治的動態發展，始終面臨著風險和不確定性，始終需要“領導者”的平衡和操控。中國共產黨作為執政黨的基本職能，就是在群眾政治和科層政治之間保持動態平衡：既要保持兩種思路之間的必要張力，這樣才能有發展的動力；也要維持兩種思路之間的基本平衡，這樣才能有體制的延續?？梢灶A見的是，中國的法治道路還將繼續發展。群眾路線與職業主義的張力與交織仍將繼續，通過黨的領導，維系一種動態平衡。這將是當代中國法治體系的形成和運行機制。
（作者單位：北京大學法學院）
