厘清黨與法治的四大關(guān)系
許耀桐

　　全面推進依法治國，開創(chuàng)了中國沿著法治軌道前進的新時代。全面推進依法治國涉及到當(dāng)代中國經(jīng)濟、政治、文化、社會諸多方面關(guān)系的認識和調(diào)整，這其中最為重要的就是執(zhí)政黨與法治的關(guān)系問題。黨的十八屆四中全會通過的會議公報，對此做出了科學(xué)的分析和界定，厘清了執(zhí)政黨和法治的四大關(guān)系。
　　1．領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系
　　我國憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，也是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義。正因為這樣，四中全會《決定》指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證。必須加強和改進黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進依法治國全過程。”在黨的十八大報告中，也已經(jīng)明確指出，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律”。由此可見，黨和法治的關(guān)系，首先是領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也就是說在我國，憲法和法律的產(chǎn)生離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須肯定黨對憲法和法律以及法治的領(lǐng)導(dǎo)作用。
　　回顧新中國制定法律的歷史，1954年的《中華人民共和國憲法》，就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下制定的第一部國家大法。1982年，根據(jù)黨的十一屆三中全會確定的路線方針政策，總結(jié)新中國成立以來建設(shè)社會主義的長期實踐經(jīng)驗，又對憲法作出了全面修改。接著，在1988年、1993年、1999年、2004年分別提出不同的修正案。憲法是這樣，其他法律的制定和修改也是如此。改革開放以來，是國家立法最多的時期，到2010年底時，中國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，已經(jīng)形成了中國特色社會主義法律體系。而這一切都是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下完成的。
　　肯定黨對法律制定和法治的領(lǐng)導(dǎo)作用，就是強調(diào)黨所承擔(dān)的神圣職責(zé)。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，不可能有國家的法律體系和法治，黨始終肩負著領(lǐng)導(dǎo)法律制定和實行法治的重任。
　　2．一致關(guān)系
　　確立黨對法治的領(lǐng)導(dǎo)地位，并不是要把黨凌駕于憲法和法律之上，凌駕于法治之上，把法治簡單地當(dāng)成可有可無的工具手段，用則用之、不用則棄之，而是突出了法律和法治的重要性，強調(diào)在黨和法治之間，兩者互相依存、密不可分的一致關(guān)系。四中全會《決定》指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進。”
　　曾經(jīng)在上個世紀八、九十年代時，當(dāng)時的理論界有一種傾向，把黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治對立起來了。他們認為，講黨的領(lǐng)導(dǎo)就不能講法治，講了法治就會否定黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，否定黨的路線的作用和政權(quán)的作用，否定政治思想工作的作用和共產(chǎn)主義道德教育的作用等等，總之，法治這樣的概念有片面性，容易導(dǎo)致“法律萬能論”，貶低和抹殺了黨的領(lǐng)導(dǎo)。這樣的看法和認識，當(dāng)然是錯誤的、有害的，要加以糾正。
　　黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治在本質(zhì)上是一致性的。其中的道理就在于，一個國家的憲法和法律乃至其法治精神、法治理念，正如歷史唯物主義所理解的那樣，實際上是這個國家的執(zhí)政黨、治理者意志和力量的體現(xiàn)。 
　　3．包容關(guān)系
　　中國共產(chǎn)黨自建黨以來，在長期的革命和建設(shè)斗爭實踐中，適應(yīng)著黨的建設(shè)和發(fā)展的需要，制定了黨的綱領(lǐng)性文件《中國共產(chǎn)黨章程》以及諸多的條例、辦法、規(guī)定、紀律等，構(gòu)成了黨員、黨的干部和黨的組織必須嚴格遵守的規(guī)則。對于黨的《章程》和條例、辦法、規(guī)定、紀律等這些規(guī)則，毛澤東在1938年時首先把它稱之為“黨內(nèi)法規(guī)”（《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第528頁），賦予法的概念。1978年，鄧小平首次論述了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的內(nèi)在關(guān)系，他說：“國家要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”（《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1983年版，第147頁）。這次四中全會的《決定》更明確地闡明，“全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。”中國特色社會主義法治體系包括五大體系，即：完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系已被納入法治體系之內(nèi)，成為五大體系之一。這說明，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)，是中華人民共和國法律體系的重要組成部分，它與其他的國家法律是相互包容的關(guān)系。全面推進依法治國，加強法制建設(shè)，也包含著要把黨規(guī)黨法建設(shè)好。依法治國、依法執(zhí)政，“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。”
　　十八大以來，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)制定國家法律的同時，也抓緊制定黨規(guī)黨法。2013年5月，制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》；2013年8月對黨內(nèi)法規(guī)制度進行集中清理、決定廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和文件；2013年11月發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》。這些舉措充分體現(xiàn)了，新一屆黨中央黨要管黨、從嚴治黨，就是依章管黨、依規(guī)治黨的堅定意志。四中全會《決定》提出，“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處”。我們要實現(xiàn)在建黨100年周時，建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運轉(zhuǎn)有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。
　　4．遵守關(guān)系
　　四中全會《決定》指出，“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”一定要“促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。”這就形成了遵守關(guān)系
　　黨員和干部要不要守法？到底是權(quán)大還是法大？早在民主革命時期，鄧小平就批評了當(dāng)時在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨員干部中存在著“黨權(quán)高于一切”（《鄧小平文選》第1卷第11頁，人民出版社1994年版）的錯誤思想。“文化大革命”結(jié)束后，鄧小平尖銳地說，過去“往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也就跟著改變”（《鄧小平文選》第2卷第146頁，人民出版社1994年版），這樣的現(xiàn)象再不能存在了。他明確指出，“必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”（《鄧小平文選》第2卷第146頁，人民出版社1994年版）鄧小平的這些分析，意思十分清楚，那就是千萬不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)作法律的化身，把領(lǐng)導(dǎo)人的話當(dāng)成法律，法律不可隨意更改。各級領(lǐng)導(dǎo)者手中的權(quán)力，要服從于法律。權(quán)與法相比，權(quán)不能大于法，而要服從于法。
　　十八大以來，習(xí)近平也多次指出，“各級黨組織必須堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，對憲法和法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念”。他還指出，各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件。
　　為了貫徹落實習(xí)近平這些講話的精神實質(zhì)，四中全會《決定》提出，“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。”黨還要推進基層治理法治化，發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的遵守、執(zhí)行法律和法治的工作機制。
　　（作者為國家行政學(xué)院教授、博導(dǎo)）