培育領導干部法治思維
李群星

　　以法治思維和法治方式推動國家治理體系和治理能力現代化，全面實施依法治國基本方略，是黨的十八大對新時期領導干部執(zhí)政能力和社會管理能力提出的一項新要求。由于領導干部既是依法治國方略的組織者，又是依法治國方略的實施者，因此，培育領導干部的法治思維對于全面落實依法治國基本方略具有重要意義。
    領導干部法治思維的內涵
　　法治思維是以法治作為判斷是非和處理事務標準的思維。它以合法性為起點，以公平正義為核心，以法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯為尺度。領導干部在看問題、做決策、辦事情時運用法治思維，就是要推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。領導干部法治思維包含以下幾個方面的內涵。
　　規(guī)則思維。規(guī)則思維是法治思維的立足點和基本要求，包括兩個方面的內容，即靠規(guī)則處理問題的思維和按規(guī)則處理問題的思維。前者是指用一般的類案統(tǒng)一處理方式替代個別的特事特辦的方式，克服人治的隨意性和不確定性。后者則是指堅持規(guī)則面前人人平等，執(zhí)行規(guī)則不搞特殊和例外，嚴格依規(guī)則辦事。規(guī)則思維以規(guī)則為核心，依靠既定的規(guī)則昭示公眾哪些可為、哪些不可為，以及如何行為，強調規(guī)則的確定性和行為后果的可預期性。法治思維是一種典型的規(guī)則思維。領導干部要崇尚法律的權威，明確法律是至尊的、至圣的、至信的和至上的，明白一切政黨和全國人民都必須在憲法和法律范圍內活動。
　　合法性思維。合法性思維是法治思維的起點。法律思維不同于基于利弊權衡的政治思維，也不同于投入與產出比較的經濟思維以及善惡對比和是非評價的道德思維，是一種合法性思維，突出表現為行為主體想問題、辦事情應將合法性放在第一位，所有思考和決策都必須圍繞合法性展開。領導干部要在行使權力的過程中全面審視其行為是否符合法律的規(guī)定和要求，即行為的目的、行為的權限、行為的內容、行為的手段、行為的程序是否合法等。
　　公平正義思維。公平正義是中國特色社會主義的內在要求，法治是公平正義的載體，也是保障公平正義的機制，公平正義思維是法治思維的核心。公平包括權利公平、機會公平、規(guī)則公平。正義包括程序正義和實體正義、形式正義和實質正義、主觀正義和客觀正義、個案正義和社會正義。領導干部要按照十八大報告提出的“加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利”。一方面要讓公眾有序參與決策，使決策反映和體現公眾利益和各方意見；另一方面要在制定規(guī)則時，不能只考慮多數人的利益訴求，而忽視少數人的聲音，要兼顧各類群體尤其是弱勢群體的利益訴求，尋找各方的最大公約數。
　　程序思維。程序是克服人治恣意性的重要保證，也是吸收對立情緒、保證實體結果合法性和公正性的重要途徑。法治思維是程序思維，其很大程度上靠程序思維來保障。程序思維要求任何人不能做自己利益的裁判者，同等情況同等對待、同等關注，權力必須在陽光下運行和在監(jiān)督中行使。領導干部必須摒棄那種認為只要目的合法正當，至于采用什么手段都可以不予計較的人治思維模式，要明白程序的獨立價值，清楚程序的本質是一種形式合理性，要借助程序這個“形式性操作杠桿”，把利益的博弈和價值衡量轉化為在法治規(guī)程上表達的訴求，使人情、關系、偏見、恣意得到消除，使相應糾紛和問題在法治軌道上得以解決。
　　權力制約思維。法治以制約和監(jiān)督公權為核心，法治思維當然要包括權力制約思維。十八大報告對此提出了明確要求，這些要求，無不體現對公權力的制約和監(jiān)督。因此，領導干部必須有嚴格、規(guī)范行使權力和接受制約監(jiān)督的思想意識。正確處理權與法的關系，不以權壓法、以言代法；明確權力界限與履行職責的關系，不違法用權、違法行政；擺正自身與人民群眾之間的關系，不妄自尊大、欺壓百姓；遵守法律底線，服膺法律精神，不鉆法律空子、打“擦邊球”。
    培育領導干部法治思維的基本要求
　　培育領導干部的法治思維是一項系統(tǒng)工程，既需要領導干部自身的追求與修煉，也需要組織的教育和培養(yǎng)，還需要社會的監(jiān)督與約束。不過，無論是自我生成，還是組織培養(yǎng)、社會監(jiān)督，領導干部要提高自身的法治思維，必須注意以下幾點。
　　樹立法律至上的理念，提高信仰法律的自覺性。只有內心堅定了某種信仰，行動上才會有奮發(fā)向上的作為。我們要建設的法治國家，是一個具備完備法律體系的國家，是一個法律被信仰并得到普遍遵守的國家，是一個公眾對法律高度認同并無比敬畏的國家。但是，大量的現實告訴我們，現行的法律并沒有真正被公眾所信仰。在權力和法律面前，人們對權力充滿信心，對法律缺乏信心。在民眾心目中還沒有完全把遵守法律看成是一件光榮和崇高的事情，更有少數領導干部法治意識淡漠，無視法律法規(guī)，常常把會打擦邊球、鉆法律的空子看成是有改革精神和有魄力的表現。現實中有的領導干部以發(fā)展地方經濟為名違反土地管理法規(guī)，以改善民生為名侵犯群眾利益，以工作需要為名彰顯特權思想等就是最好的例證。領導干部信仰法律，就是要牢固樹立法律至上的理念。要把法律的禁止視為雷池和深淵，不越一步，真正在工作生活中敬畏法律，自覺用法律規(guī)范自己的思想和行動，這并不是獨善其身的謹小慎微，也不是唯唯諾諾的循規(guī)蹈矩，而是一種政治上的成熟，是做人有底線、做事講原則、做官懂規(guī)矩的自覺體現。領導干部信仰法律，必須摒棄法律工具主義思維。長期以來，由于受人治思想的影響，一些領導干部往往把法律只是當作實現一定管理目標的工具，而工具是可以替代的，由此也就經常出現以權壓法和權大于法的現象。事實上，法律不僅是解決問題的工具，更是體現人們追求社會公平正義和美好生活的理想和意志，這才是其本質。當然，領導干部信仰法律，也要避免信仰的誤區(qū)。無論什么樣的法律都是人制定的，用語言文字表述出來的法律無論制定得多么健全和完善，也都會存在疏漏和不足。因此，法治思維強調人信仰的是法律規(guī)定中蘊藏的公平正義的價值理念，并將其內化于心，外化于行。
　　樹立依法行政的理念，養(yǎng)成運用法治思維的習慣。依法行政是依法治國的核心。它要求領導干部在工作中做任何事情都要從法律的角度去分析、去思考，要把思維方式建立在法律的基礎之上，把法律意識貫穿到思維方式之中，把各項行為置于法律的約束之下。作出每一項決策，不僅要考慮經濟效果、社會效果，還要考慮法律效果。具體而言，一是在對行政權力邊界的認識上，要牢記職權法定原則，即“法律不授權，政府無職權”。在現代法治社會，行政權力與公民權利的運行規(guī)則有著明顯的不同。對行政機關來講，法無授權即禁止，只有法律有明文規(guī)定或授權的才得為之，否則，不得為之。而對公民而言，則是法無禁止即授權，只有當法律有明文禁止時，公民才不得為之，凡法律沒有明文禁止的，即意味著公民有權為之。很多領導干部對此并不了解或者把握得并不準確，以致實踐中出現了一些任意擴大行政機關權力邊界和隨意縮小公民權利邊界的違法行為。其實，正是因為法律規(guī)定行政機關的各項行為，不論是具體行政行為還是抽象行政行為都要有法律依據，所以，我們才提出了依法行政的命題。也正是因為依法行政的要求，我們才提出行政權力不能無法律授權而隨意擴張，沒有法律依據的“行政行為”是偽行政行為，是亂作為。二是在行使職權過程中，要牢記程序正當原則，即行政權力的運行必須符合最低限度的程序公正標準。程序意識既包括在程序上公正對待所有當事人，也包括堅持行政依據、行政信息、行政過程、行政決定公開等，以保障公民的知情權、參與權，使公民能夠對行政行為充分表達自己的意見，提出自己的主張和有利于自己的證據。要通過合適的程序安排來避免和根除那些可能導致結果不公正的因素。三是在衡量行使職權的效果上，要牢記行政均衡原則，即要協(xié)調均衡各方的利益關系。在實施行政裁量時，必須考慮各種因素和各方面的訴求，權衡各種利益關系，以作出最佳的選擇判斷。既要均衡不同個人之間的利益，也要均衡公共與個人之間的利益。在注意行政行為合法性的同時，也要注意行政行為的目的、動機、方式、手段等的合理性。
　　樹立學以致用的理念，提高依法解決問題的能力。領導干部學法不是為學而學，提高依法解決問題的能力才是學法的目的。為此，必須養(yǎng)成“研究問題先學法、制定政策遵循法、解決問題依靠法”的習慣，注意培養(yǎng)和提高以下幾種能力。一是正確處理實體公正與程序公正的能力。既要最大限度地追求實體公正，又要毫不動搖地強化程序公正的保障作用；既要有效遏制任何以程序公正為由掩蓋實體不公的現象，又要堅決糾正任何以實體公正為由排除程序公正的做法。二是正確處理實質公正與形式公正的能力。既要堅持以實質公正為根本價值，又要堅持以形式公正為基本保障；既要嚴格依法，遵循法定程序，維護法制統(tǒng)一，又要充分考慮社情民意，正確行使自由裁量權，盡可能使決策結果契合社會公認的價值取向。三是正確處理客觀公正與主觀公正的能力。既要堅持以客觀公正為基礎，又要堅持以主觀公正為必要的判斷標準；既要保證決策和執(zhí)行的實體和程序都符合法律的本意，是公正的，又要使這種公正讓社會公眾看得見、摸得著、可感知。四是正確處理社會公正與個案公正的能力。既要堅持以社會公正為導向，又要堅持以個案的公正處理為基礎；既要把個案放到社會整體利益中來衡量，又要做到局部服從整體，小局服從大局。五是正確處理公正與效率的能力。既要堅持公正優(yōu)先，又要兼顧效率；既要明白“遲到的正義即非正義”的道理，又要深諳效率服從公正、速度服從質量的精髓。
　　因此，領導干部必須帶頭做到依法辦事、嚴格執(zhí)法、依法追究各種違法行為。對于什么事該辦，什么事不該辦，依據的應該是法律和政策，而不是個人的意志和好惡。對于事該怎么辦，不該怎么辦，依據的應該是程序和規(guī)則，而不是關系和門路。對于什么事可為，什么事不可為，依據的應該是黨紀和國法，而不是貪念和私欲。唯有如此，才能將全心全意為人民服務的宗旨與依法治國的目標統(tǒng)一起來，才能真正在依法治國方略實施的過程中起到組織者和領導者的作用。