新形勢下加強黨內監督問題的思考

　　純潔性是黨的生命，關乎黨的事業成敗和前途命運。十八大報告指出，“牢牢把握加強黨的執政能力建設、先進性和純潔性建設這條主線……增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力”[1]。構建科學有效的自我凈化機制，是保障黨的純潔性的根本途徑。黨內監督作為執政黨建設的重要內容，是黨自我凈化機制的核心，也是國家權力監督體系的核心，黨內監督作用的發揮直接關系到黨的肌體健康和黨的執政形象。在監督主體和監督渠道日益多樣化的時代，我們不能模糊對黨內監督的認識，而應以更加堅定的態度、更加有力的措施加強黨內監督，以此促進黨的自我凈化。
　　一、進一步深化對黨內監督的認識
　　1.黨內監督是政黨自我凈化機制的核心。我國的權力監督體制是一個較為龐雜的系統，是政治體制的重要組成部分，主要由黨內監督、國家監督和社會監督三部分組成，其中黨內監督是整個監督體系的核心。中國共產黨在國家政治生活中的地位和影響，掌控公共權力的力度、深度和廣度，是任何一個西方政黨無法比擬的，黨內專門監督機構在整個社會監督體系中的作用，也是西方政黨專門監督機構難以企及的。一是從政治權力結構的橫向關系看，我國的政治權力是高度整合的。與西方國家執政黨只掌握行政權力或部分立法權力的情況不同，我國所有國家機關都要接受中國共產黨的領導。除了大量黨員出任公職直接行使公共權力外，還有各級黨組織實際上參與了許多立法、行政、司法事務，并直接掌握著人事任免、輿論宣傳等重要權力，所以從權力監督角度看，在很大程度上是執政黨自己監督自己，特別是黨內專門監督機構在整個監督體系中更占有特殊地位。二是從政治權力結構的縱向關系看，執政黨基本控制了從中央到地方的各級政治權力。由于政治制度的不同和政黨政治的影響，西方政黨往往不能同時控制中央和地方權力；在我國，黨不僅牢牢掌握著中央政權，而且地方各級的權力也基本在黨的權力架構之下。三是從掌握公共權力的程度看，黨的權力大大超越了政府的權力。西方政黨更注重選舉功能，不直接掌握國家權力，而我們黨的執政方式的一個重要特點就是黨政權力融合，執政黨權力不僅與政府權力高度融合，而且在時空上大大超越了政府權力。我們黨執政方式的這些特點，決定了政治監督的很大一部分在事實上成了“對黨的監督”，同時，也使黨掌握著監督所需的權力與資源。完善黨內監督，既是保證政治體制正常運行的需要，更是鞏固黨的執政地位的需要。
　　2.全面認識和發揮黨內監督的職能。作為我國政治監督的主要渠道，黨內監督的根本目的是使黨的各級組織、廣大黨員，特別是黨員領導干部在黨和人民的有效監督之下，保證黨在政治上、思想上、組織上和作風上的純潔性，提高黨的戰斗力，從而使我們黨能夠經受得起執政和改革開放的考驗，真正成為深受人民信賴和愛戴的領導社會主義現代化建設事業的堅強核心。在長期實踐中，大多數人對黨內監督的功能存在模糊認識，認為黨內監督就是對黨內領導干部的監督，黨內監督的主要功能就是防止腐敗。實際上，黨內監督的功能是多方面的，主要有預防功能、糾偏功能、制衡功能、懲戒功能、反饋功能、促進功能等，其中防錯糾錯是黨內監督的主要功能。
　　黨內監督說到底是黨自身的一種糾錯糾偏機制，而防止腐敗僅僅是黨內監督的功能之一。黨內監督的目的不僅僅是反腐敗，反腐敗只是政治建設對執政黨的最起碼要求，如果對執政黨的監督僅限于反腐敗，那么要求就太低了。這種模糊認識的產生一方面是由于新聞媒體對黨內監督的報道往往集中于對腐敗案件的查處上，另一方面也確實反映出黨內監督機制在運行過程中多種功能的體現情況差強人意。黨內監督的第一要義是為了防止黨的路線、方針、政策在決策和執行中出現錯誤。從世界政黨執政規律和我們黨的歷史經驗可以看出，路線偏差和決策失誤所造成的損失是巨大的，會給某一地區甚至整個國家帶來破壞性和長期性的消極影響。改革開放是沒有現成經驗可借鑒的發展模式，各種利益主體矛盾沖突糾結難辨，在這一過程中，我們黨和政府的決策能力受到前所未有的挑戰，黨內監督要貫穿權力運行的全過程，尤其應加強決策監督，對決策的科學化、民主化和程序化進行系統監督，同時注意決策執行過程中的意見收集和信息反饋，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力運行機制，充分發揮黨內監督的“立體”職能，為建設社會主義政治文明提供可靠保障。
　　二、以新政治觀指導黨內監督的立論前提
　　十八大召開前后，以人民論壇為先聲，理論界展開了一場關于“新政治觀”的大討論，受到社會各界的普遍關注。新政治觀，實質上是以世界政治生態和國內社會發展變化為參照，以中國共產黨由革命黨向執政黨轉變為著眼點，從重新解讀和詮釋政治的本質內涵入手，對政治意識、政治主體、政治行為諸內容所作的符合時代要求的新概括、新設計[2]。強調政治觀更新，主要目的是為了滿足時代要求，進一步提高黨的執政能力。新政治觀的豐富內涵對加強黨內監督具有深刻的指導意義。
　　1.樹立正確的權力觀。對權力的辯證認識是與人本主義的覺醒伴生的，權力的所有權、行使權和監督權主體為何，如何平衡三種權力的關系始終是政治學的核心命題。對權力的理性認識是我們科學設置各種政治制度的前提。實際上，權力民授的觀念在我國尚未成為一種自覺意識和行為準則。這一問題有著深刻的歷史和文化背景。從歷史角度考察東西方政治文化產生的根源可以看出，西方的多數國家長期實行君主立憲制，王權受到法律和議會的制約；中國自秦實現國家統一后，長期實行中央集權制，宗法社會中以忠孝為核心的價值觀和對集體主義的推崇使國人對國家權力的仰視和敬畏更加根深蒂固，以農耕和自然經濟為主的生產方式使我們缺少西方的契約精神和法律意識，所以平等、民主、法制等現代政治體系沒有產生于東方。西方秉持理性主義，以尋根究底的精神，企圖探明理解宇宙秘密的道路，在這一精神的支撐下，逐漸形成科學的傳統、民主的傳統和不以政治權威為標準的求知傳統；在我國自然經濟占統治地位的漫長封建社會中，社會的穩定是靠人治來維持的，權力的高度集中和儒家對“學而優則仕”的推崇，在我國等級分明的宗法社會中形成了根深蒂固的“官本位”意識。與“官本位”意識相對的是群眾中存在的“非主體性意識”和順民心理，這使公共權力的約束和廉政制度的執行缺乏群眾監督。對權力的認識，尤其是對權力監督的認識，西方更為理性，借助的手段以法律和制度為主，而中國的權力監督更注重官員自律和道德教化，法律制度意識較為淡薄，始終難以破除人治的“潛規則”。
　　新政治觀的核心是樹立正確的權力觀，公共權力是公民個體權力的讓渡和委托，黨和政府的權力來源于人民、服務于人民、受人民監督，這是最基本的原則，是每個社會成員尤其是黨員領導干部應當從內心深處接受并捍衛的原則。黨內監督是黨內監督機構受人民委托對公權力的合法監督，是權力運行過程中必不可少的一個環節，是執政黨不容回避的責任與義務，樹立正確的權力觀是權力監督的思想前提，是我們制定政策和執行政策的心理坐標。
　　2.實現權力授予與權力控制的辯證統一。權力授予與權力控制是公權力科學運行一體兩面，二者辯證統一是黨內監督的立論依據。孫中山提出，民權政治好比發動機，如果民權只有一個選舉權，那就好像最初的發動機一樣，只能把民權推出去，不能把民權拉回來。人民把權力交給選出的代表，但此后代表是否忠于職守，人民就管不著了。因此，僅有選舉權是不夠的，還要有監督權。孫中山的民權政治思想說明了權力運行的邏輯法則，也是黨內監督立論的兩個基本原則，即權力授予原則和權力控制原則。具體說來就是：黨員是黨內權力的所有者，黨內權力屬于黨員，黨的領導機關和領導干部的權力歸根結底是由黨員授予的；作為黨內權力的所有者，黨員就有權監督和保證黨內權力按照自己的意愿并沿著公共的軌道來行使，這就有了黨內監督。以權力控制原則的基本精神分析黨員、黨代表、黨代會、全委會、常委會之間的權力關系，就應達成以下認識，即黨員監督控制黨代表的行權情況，黨代表監督控制黨代會的行權情況，黨代會監督控制全委會的行權情況，全委會監督控制常委會的行權情況，最終黨員要監督控制黨的一切組織和個體的行權情況。由此可以得出，黨內監督的模式應該是：倒金字塔式權力監控與金字塔式的組織結構的辯證統一。
　　以此對照我們黨現行的黨內監督運行機制可以看出，金字塔模式的組織結構是我們黨長期以來在民主集中制基礎上穩定運行的組織方式，而黨內監督更多的是自上而下、由上級黨委主導的、按權力層級設置的監督模式，黨員和基層黨組織、下級黨委始終處在被管理、被監督的角色定位上，其本應擁有的對領導干部、同級及上級黨委的監督權力沒有得到體制上的保障，從而形成了黨員主體地位難以體現、“一把手”監督真空、同級紀委懸空等黨內監督的頑疾，權力授予和權力監督控制同為金字塔模式也是黨內監督有效性難以充分發揮的根本原因。只有深刻認識權力授予與權力監督控制的辯證關系，才能破除影響黨內監督的體制和機制性因素，這是黨內監督科學化不容回避的問題。
　　三、強化黨內監督的現實路徑
　　我們黨一向重視黨內監督工作，經過多年努力逐步建立起以黨內民主制度為核心、以領導干部監督制度為重點、以黨內巡視制度為保障、以一系列法律和法規為支撐的黨內監督制度框架體系。在輿論監督、社會監督等監督渠道的作用日益強化，新媒體、自媒體的監督效能日益凸顯的形勢下，黨內監督的科學有效性成為社會關注的問題。強化黨內監督應秉持求真務實的態度，注重權責明晰和制度落實，以民主、法治、高效為基本原則，全面提升黨內監督的科學化水平。
　　1.以實際效能凸顯黨內監督的核心地位。黨內監督在權力監督體系中的核心地位，一是靠制度保障；二是靠效能彰顯。現有制度設置將黨內監督置于權力監督的中心，資源配置傾斜，長期以來使之發揮著監督主渠道的作用。但隨著技術手段的多樣化發展和民眾政治參與主動性的不斷提升，多種監督主體和監督渠道的作用在某種程度上消減了黨內監督的比較優勢，網絡反腐、微博反腐的即時性和公開性使黨內監督的力度和執行效率受到了質疑。相比傳統的社會監督模式，新媒體與自媒體監督的積極意義不可小覷。與此同時，我們也應該看到，其自身也有難以克服的缺陷，只有將其納入法制化、制度化軌道，社會監督的正能量才能得到進一步釋放。另一方面，新興監督渠道的信息敏感性、社會動員力、及時高效等特點也給黨內監督提供了有益借鑒。
　　黨內監督效能的提升要以執行力為突破口。一是引導和整合監督資源。借助最新科技手段設立信息收集平臺，與相關部門共享資源，使黨內監督部門能夠及時掌握黨員干部特別是主要領導干部個人和主要家庭成員信息、資產變動、出入境動態等情況，形成疏而不漏的預防掌控體系。二是對調查工作全過程進行嚴格的程序化管控。在制度設置和運行管理上摒棄重實體輕程序的傳統思路，細化流程預設，對工作環節、責任部門、申報時間、過程及結果反饋等提出具體要求，以制度化管理提升黨內監督的執行效率和公正嚴密性。三是實現公開透明。長期以來，黨內監督往往給黨員干部和社會公眾以神秘感，部分解釋通報和懲處決定也有掩飾包庇之嫌，使黨內監督的公信力受到質疑。對查處情況的公開透明一方面能倒逼相關部門嚴格按制度辦事，另一方面也有助于黨和群眾的相互理解與信任，提升黨內監督的權威性。
　　2.以黨內民主夯實黨內監督的基礎。黨內民主是黨的生命，是黨內監督的基礎和前提。鄧小平在黨的八大上所作的《關于修改黨的章程的報告》指出：“無論黨內的監督和黨外的監督，其關鍵都在于發展黨和國家的民主生活，發揚我們黨的傳統作風?！盵3]從黨的監督制度建設的歷史可以看出，只要黨內民主發展較為充分，黨內監督制度建設就能夠取得積極的效應，反之，就可能會給黨內監督制度建設帶來破壞。改革開放以來，黨內民主得到了很大發展，與此相適應，黨內監督制度也在實踐中得到了不斷完善。在實踐中，還需要進一步堅持民主集中制，健全黨內民主制度體系，以黨內民主帶動人民民主；還需要進一步保障黨員主體地位，健全黨員民主權利保障制度，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權。
　　廣大黨員和群眾對黨的擁護和信任是我們工作的保障，但正如王岐山同志在聽取專家學者對黨風廉政建設和反腐敗工作的意見和建議時所說的，“信任不能代替監督”。當前，推進黨內民主的關鍵在于充分保障和體現黨內民主的公開性和平等性，在此基礎上形成對權力的有效監督和制約。公開是民主的前提，公開也是執政者的義務。推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，盡快出臺科學的官員財產申報制度，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，讓黨員監督干部，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。市場經濟在客觀上已經引起了政治生活的變化，經濟生活的平等性自然反映到黨內政治生活的民主性和社會對個人權力的保護和平等性的要求上。在公開的基礎上，要切實將黨內各項民主制度落到實處，只有真正確立平等性原則，才能調動廣大黨員群眾的民主監督積極性，確保監督機制的正常運轉，最終形成民主監督與組織監督的良性互動，實現黨內監督的廣泛性、及時性和平等性。
　　3.以制度監督推進黨內監督科學化。沒有以制度為載體的民主是靠不住的民主，沒有以制度為載體的監督是軟弱的監督。理論和實踐證明，制度監督是最為科學高效的監督方式，也是黨內監督科學化的必然要求。經過13年漫長的討論，2004年《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的頒布標志著我們黨確立了制度監督的黨內監督模式。這是我們黨的歷史上第一部黨內監督條例，它的頒布實施成為黨內監督制度建設的里程碑。與此同時，一系列相關制度法規的頒布施行，進一步完善了中國共產黨黨內監督制度體系，初步實現了由被動防御向主動進攻轉變、由權利反腐向制度反腐轉變、由事后監督向事前監督轉變。
　　值得注意的是，真正的制度監督，不僅僅是監督制度的設計和修訂，而應當通過加強整個制度體系建設，使得社會各階層、組織、個人的權利和義務在符合政權性質和宗旨的基本前提下得到合理的調整與歸位，解決因制度本身的矛盾、沖突、缺陷而導致權力濫用與錯位的權力監督方法。一是必須用科學嚴密的制度體系為權力設置牢不可破的鐵柵欄，實現“將權力關在籠子里”；二是理順黨內監督的權責歸屬和運行方式，保障黨內監督部門擁有獨立的監督權；三是切實保障各項監督制度的落實，體現制度的公平性、權威性和懲戒性；四是突出監督的重點和難點，如“一把手”監督問題、決策監督問題等，發揮黨內監督的示范作用；五是培養高素質的紀檢干部隊伍，加大對黨內監督的支持力度，營造健康的政治生態和監督文化。
　　治大國難，治大黨同樣不易。在蘇聯解體的教訓中尤為引人深思的一條就是“為何黨內健康力量沒能防止黨的蛻變”，黨內的自我凈化能力就像人體的免疫系統和代謝系統，通過黨內健康力量的科學調配和黨內監督體系的有效運轉，及時消除破壞整個肌體的“病毒”，使黨永葆生機和活力。執政黨面臨的最大考驗就是權力的考驗，只有始終保持黨的純潔性，才能不斷鞏固黨的執政基礎；只有不斷增強黨的自警能力和自凈能力，才能保持黨的先進性，踐行我們黨對人民作出的承諾。