阿克頓勛爵有一句名言：權力導致腐敗，絕對權力絕對導致腐敗。這句話擊中了腐敗的命門。從根本上講，腐敗的原因無外乎三個：官員擁有較多的自由裁量權，權力能夠轉化為租金，腐敗的行為難以察覺或者被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應該從源頭上限制“一把手”的權力，這是反腐敗的制度基礎。目前，媒體和學者似乎把更多的焦點放在了監督權力的運行上，我們認為這有失偏頗。
　　古今中外，腐敗是一種世界性的現象，也是各國政府面對的頭號頑癥之一。一般認為，腐敗是指政府官員“為了私人利益濫用公共權力”，或者“官員為了私人利益破壞規則”。盡管各國風俗習慣不同，但是對于腐敗的判斷大同小異。在中國，腐敗或者反腐敗問題成為最近十年來的熱點問題，當然也意味著這是難點問題。根據人民網的輿情調查，從2002年到2014年，“反腐倡廉”成為每年全國兩會的十大熱點問題之一，并且在其中的五年內高居第一，在2002—2004年連續三年排名第一。可見，腐敗問題已經成為中國老百姓最關心、最痛恨、最希望解決的難題之一。
　　在不斷公布的反腐敗調查案件中，“一把手”腐敗現象尤其值得關注。所謂“一把手”，是黨政機關、國有企業或事業單位的黨委或行政最高領導，其職位包括黨委書記、市長、局長、總經理、校長等。在目前的體制下，“一把手”在一個單位具有舉足輕重的影響，其觀念和行為能明顯地影響本單位的風氣和業績。從這個角度講，“一把手”腐敗的危害是巨大的。近年來腐敗往往具有“窩案”的特點，官員一倒一大片，這與“一把手”腐敗的特點也是密切相關的。因此，我們必須特別關注“一把手”腐敗。從反腐敗角度講，遏制“一把手”腐敗應該是反腐敗的重中之重，也是當務之急。在腐敗現象比較普遍而反腐敗人力物力有限的情況下，治理“一把手”腐敗應該成為紀檢監察機關的優先任務。
　　阿克頓勛爵有一句名言：權力導致腐敗，絕對權力絕對導致腐敗。這句話擊中了腐敗的命門。從根本上講，腐敗的原因無外乎三個：官員擁有較多的自由裁量權，權力能夠轉化為租金，腐敗的行為難以察覺或者被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應該從源頭上限制“一把手”的權力，這是反腐敗的制度基礎。目前，媒體和學者似乎把更多的焦點放在了監督權力的運行上，我們認為這有失偏頗。
  　我們認為，限制權力比監督權力更根本，理由有兩點。
　　首先，監督的成本比限權更高。盡管黨紀國法強調了要加強對黨政“一把手”的監督，但是在實踐中難以落實。所謂“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”。按照現行法律法規，“一把手”主持全面工作，副手、同級紀委以及下級工作人員很難監督或者制約“一把手”。本來設計挺好的“民主集中制”，在領導班子決策時，往往變成“民主”太少，而“集中”過多。相對而言，限制權力的成本更低。一旦確定了官員的管理權限，官員越權即違規，這比“全方位的”監督機制成本更低。
　　其次，從信息不對稱的角度講，限制權力比監督權力更容易證實。因為政府工作具有保密性和非市場性，存在嚴重的信息不對稱，監督者難以觀察被監督者的具體行為，也難以判斷被監督者不當行為的量化結果。比如，某個官員為了招商引資低價轉讓土地，多低才算違規?導致了多少土地出讓金損失?這些道德風險問題難以監督。相反，如果明文禁止某個官員管理某事，該官員是否違規，一目了然。
　　如何限制“一把手”的權力呢?我們建議，可以從以下三個方面入手。
　　第一，減少各類行政審批權，特別是減少“一把手”的審批權。
　　從資源配置的角度講，在市場經濟條件下，凡是市場能做好的事情，都應該交給市場去辦;只有市場做不好，并且政府可以做好的事情，才需要政府來辦。在這個大的原則下，政府應該逐步減少各類不必要的行政審批權，以及對市場行為的微觀干預權力，才能真正讓市場在資源配置中起決定性作用。另外，從腐敗對經濟效率的影響來看，現有研究表明，行政管制，尤其是行業進入管制，是導致企業和政府官員之間發生腐敗行為的重要原因。因此，應該從宏觀上減少各類行政審批。減少了政府的審批權，當然也就一定程度上減少了政府所在部門的“一把手”的權力，這是減少“一把手”腐敗機會的治本之策。在減少權力方面，國務院這次帶了一個好頭。在2014年全國兩會上，國務院總理李克強在政府工作報告中指出，2013年國務院分批取消和下放了416項行政審批等事項，2014年要再取消和下放行政審批事項200項以上。
　　第二，減少“一把手”的自由裁量權，縮小留給“一把手”的“候選清單”。
　　現行法律法規留給黨政部門“一把手”的自由裁量權過大。用人腐敗被認為是最嚴重的、最普遍的腐敗，因為人事權是最重要的權力，帶來的租金最多。但是恰恰是在用人問題上，“一把手”的權力過大。例如，選拔一個干部擔任局長，候選人可以是無數個。負責組織部門的黨委組織部長或者負責人事的副手往往是“一把手”的人，往往根據“一把手”的授意提供有限的候選人，并且將“一把手”屬意的人選列在最前面。在這種情況下，即便候選名單提交給黨委常委會討論，也很難改變“一把手”的人選決定。
　　在這種情況下，我們有三個建議：一是增加候選人范圍，實行“差額提名”。例如，提拔一個干部，要求至少有2個候選人，然后黨委常委會對候選人進行無記名投票表決。二是對擬任命的職位施加技術性限制條件，例如安監局長要求技術出身，有基層工作經驗，有工程師職稱，不能跨行業或跨部門選擇，等等。并且這些限制性條件要根據職位的要求做出，提前公布，不能因人更改。這樣，即便“一把手”有提名權，其提名的范圍至少大大縮小了，從而尋租空間也大大減少了。三是在某些地方試點，將人事任命的提名權擴大到全部黨委常委，削弱“一把手”干預人事的權力，實際上這與“黨管干部”的基本原則并不沖突。
　　第三，強化對重大決策權的事前約束。
　　除了顯性的用人腐敗、項目腐敗，還有一類隱性的腐敗行為，即政績工程。政績工程往往以“公共利益”為名義，“一朝天子”一朝項目，實際上造成了巨大的浪費。問題是，這種浪費還難以對主管的“一把手”問責，因為政績工程雖然有助于“一把手”獲得政治利益，但未必表明“一把手”本人直接獲得了經濟利益。例如，某地前任市長愛搞工業園區，花巨資對園區的基礎設施進行了改造。結果，工程尚未完工，市長高升或外調。新來的市長偏好環保綠化，將有限的資金投向城鎮綠化和旅游景區，將前任的工業園區擱置一邊。這種為了個人政績而不顧國家利益的現象不勝枚舉，但至今沒有好的解決辦法，關鍵是缺乏對“一把手”上馬各類政績工程的事前約束。為此，法律應該規定，政府的重大問題要由“決策咨詢委員會”進行論證，并且應該經過人大常委會的事前批準和事后監督。
　　但這有兩個問題：第一，“決策咨詢委員會”還不是一個強制設立的機構，事實上很多國家部委、地市級政府就沒有這個機構，縣級政府更很少設立這類“務虛”的機構。第二，憲法規定了地方各級人大對地方政府重大事項的決定權，但是在實際中主要是行使監督權，較少行使決策權。決策權實際上完全由黨委和政府掌握，這導致人大應有的“最高權力機關”的功能沒有充分發揮。即便是監督權，也往往是事后監督，而且難以問責。因此，人大如果要發揮好監督功能，至少要與問責權匹配，否則就是“軟監督”。
　　需要強調的是，權力與責任是對應的。要有效地限制“一把手”的權力，首先就要厘清責任的邊界。作為一個單位或者地區的“一把手”，不可能也不應該對所有事務負責，否則在發展壓倒一切的理念下，是不可能有真正的權力邊界的。這也可以在一定程度上解釋，為什么中央三令五申強調對權力的約束與限制，但是“一把手”仍然可以獲得“絕對權力”，從而導致很多規章制度缺乏約束力。理念不改，制度難行，權力約束便遙遙無期。