2013年6月，《人民日?qǐng)?bào)》對(duì)當(dāng)下阻礙“關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定”有效落實(shí)的因素進(jìn)行了民意調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，制度建設(shè)成為網(wǎng)友和基層干部最為關(guān)心的話題，29%的網(wǎng)友和31%的基層干部都認(rèn)為“制度缺乏一些具體細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，制度建設(shè)需要跟上”。聯(lián)系到正在開(kāi)展的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，已反映出的形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)“四風(fēng)”問(wèn)題，其數(shù)量之多、涉及面之廣、問(wèn)題之普遍、危害之嚴(yán)重，應(yīng)該引起我們的警覺(jué)。分析“四風(fēng)”問(wèn)題產(chǎn)生的原因，整章建制，從根本上杜絕“四風(fēng)”問(wèn)題，是此次教育實(shí)踐活動(dòng)的目的之所在。筆者認(rèn)為，在制度建設(shè)中，制度的細(xì)化、制度的可操作性尤為重要。

    “四風(fēng)”問(wèn)題由來(lái)已久，危害黨的執(zhí)政根基

    追溯歷史，“四風(fēng)”問(wèn)題并不是新鮮事物，早已有之，在我們黨的歷史發(fā)展進(jìn)程中多次出現(xiàn)過(guò)，也多次被批判被整頓。早在1929年，毛澤東針對(duì)紅軍隊(duì)伍中出現(xiàn)的一些錯(cuò)誤思想傾向，就指出享樂(lè)主義是黨內(nèi)個(gè)人主義的表現(xiàn)之一。毛澤東還對(duì)形式主義、官僚主義進(jìn)行了批判，專門寫了《官僚主義的二十種表現(xiàn)》、《反對(duì)自由主義》等文章，開(kāi)展了延安整風(fēng)、“三反”、“五反”運(yùn)動(dòng)，這對(duì)于糾正黨內(nèi)的不正之風(fēng)，起了很好的作用。鄧小平、江澤民、胡錦濤也先后對(duì)“四風(fēng)”問(wèn)題作了重要論述。習(xí)近平總書記上任之初，頒布了《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，作出了開(kāi)展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)集中解決“四風(fēng)”問(wèn)題的決定。但是《八項(xiàng)規(guī)定》執(zhí)行以來(lái)，從中央到基層，仍然相繼出現(xiàn)了有令不行，有禁不止，公然違反八項(xiàng)規(guī)定，大肆追求享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)的行為，各項(xiàng)工作中的形式主義和官僚主義現(xiàn)象更是層出不窮。據(jù)媒體報(bào)道，去年全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共查處“四風(fēng)”問(wèn)題2.4萬(wàn)多起，處理3萬(wàn)多人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分7600多人。
    黨風(fēng)關(guān)系黨的形象和人心向背，關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡。“四風(fēng)”是黨風(fēng)問(wèn)題的集中體現(xiàn)，它不僅損害了黨的形象，更嚴(yán)重?fù)p害了黨群干群關(guān)系，其危害是一方面使黨脫離群眾、喪失密切聯(lián)系群眾的最大政治優(yōu)勢(shì)，另一方面使群眾同黨若即若離乃至離心離德，長(zhǎng)此以往，必將從根本上破壞黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，從根本上摧毀黨。

    “四風(fēng)”問(wèn)題層出不窮，根本原因在于制度的不完善

    為什么我黨開(kāi)展了多次黨內(nèi)教育活動(dòng)如“三講”、“三個(gè)代表”、“科學(xué)發(fā)展觀”等，特別是在當(dāng)前反“四風(fēng)”的高壓態(tài)勢(shì)下，“四風(fēng)”問(wèn)題依然層出不窮？我們必須深刻分析其原因。
    從主觀上分析，有黨員干部理想信念動(dòng)搖、攀比心理作祟、從眾心理的原因，客觀上分析，還是在于制度的不完善。鄧小平曾說(shuō)，“制度問(wèn)題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”，“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄Ｖ贫鹊牟煌晟撇⒉皇侵肝覀內(nèi)鄙僦贫纫?guī)范，而是指制度規(guī)范在沒(méi)有被遵守或沒(méi)有被很好執(zhí)行的情況下，不能對(duì)違反者進(jìn)行制裁，導(dǎo)致制度規(guī)范形同虛設(shè)。制度不完善有四種表現(xiàn)：
    第一，制度規(guī)范過(guò)于籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。我國(guó)關(guān)于作風(fēng)建設(shè)的一些制度，常常使用沒(méi)有確定內(nèi)涵的模糊語(yǔ)言，顯得比較原則和籠統(tǒng)。如在“公務(wù)接待”問(wèn)題上，現(xiàn)行的規(guī)定包括“不得提供香煙、高檔酒水”、“四菜一湯”，但到底什么是高檔酒水，“四菜一湯”多少人吃，幾葷幾素，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)多少，缺乏具體規(guī)定。如在厲行節(jié)約問(wèn)題上，現(xiàn)行的規(guī)定包括“出國(guó)團(tuán)組不得安排超標(biāo)準(zhǔn)住房和用車”、“不得接受超標(biāo)準(zhǔn)接待和高消費(fèi)娛樂(lè)”，但對(duì)標(biāo)準(zhǔn)是多少，缺乏具體規(guī)定，使得干部在實(shí)際操作中帶有很強(qiáng)的主觀色彩，這種主觀的隨意性與制度的規(guī)定性相背離。
    第二，制度規(guī)范政出多門，內(nèi)容相互交錯(cuò)，效力難以發(fā)揮。無(wú)論是中央的“八項(xiàng)規(guī)定”還是中央的“六項(xiàng)嚴(yán)禁”，都是根據(jù)《黨章》和《黨的紀(jì)律處分條例》，在內(nèi)容上不具有新穎性。它應(yīng)當(dāng)是對(duì)《黨章》和《黨的紀(jì)律處分條例》內(nèi)容的解讀，是對(duì)兩者在內(nèi)容上的延伸，更是兩者內(nèi)容的細(xì)化。但事實(shí)上有些制度“三令五申”、重復(fù)規(guī)定。據(jù)清華大學(xué)廉政研究室任建明先生研究，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的二十多年，僅中央一級(jí)發(fā)布的具有普遍效力的廉政規(guī)則就有450多項(xiàng)，其中多數(shù)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性且具有高度的重復(fù)性。如關(guān)于出國(guó)問(wèn)題，16年間先后頒布了65項(xiàng)規(guī)則，平均每三個(gè)月頒布一項(xiàng)，這在一定程度上沖淡了制度本身的權(quán)威型，在操作過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生顧此失彼的嫌疑。再如公款消費(fèi)的問(wèn)題，在不同時(shí)期先后表現(xiàn)為公款吃喝、公款旅游、公費(fèi)出國(guó)、公款購(gòu)買手機(jī)等形式，而且新的形式還在不斷出現(xiàn)。而在相關(guān)的制度設(shè)計(jì)上，沒(méi)有考慮到其根本原因是政府支出管理的薄弱與失控，不去從這個(gè)根本原因去考慮解決辦法，而是林林總總制定了許多具體的制止公款消費(fèi)現(xiàn)象的規(guī)定，導(dǎo)致這些規(guī)定往往是低效甚至是徒勞的。
    第三，制度規(guī)范本身缺乏完整的邏輯性。黨內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)定應(yīng)該是黨內(nèi)法規(guī)的組成部分，應(yīng)該具有法律規(guī)范的邏輯性。法律規(guī)范的邏輯性是指任何一個(gè)完整的法律規(guī)范必須具有假定（即適用條件）、處理（即行為模式）、后果（即行為后果）三大要素。該三要素用邏輯學(xué)的公式表示為“如果→則→否則”。“否則”部分即法律制裁部分，任何一項(xiàng)規(guī)定如果缺少這一部分，即對(duì)于違法違紀(jì)者如何處理沒(méi)有明確規(guī)定，執(zhí)行部門就難于具體操作和監(jiān)督檢查，難免出現(xiàn)畸輕畸重的后果，起不到教育和懲戒作用。如中央“八項(xiàng)規(guī)定”是“八要”，但沒(méi)有規(guī)定違反“八要”會(huì)有哪些相應(yīng)的處罰，由哪個(gè)部門處罰，有權(quán)處罰的部門不處罰應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的瀆職責(zé)任。又如，中央六項(xiàng)禁令是六項(xiàng)“嚴(yán)禁”，依然沒(méi)有規(guī)定違反禁令的處罰是什么，哪個(gè)部門有權(quán)處罰，有權(quán)處罰的部門不處罰應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的瀆職責(zé)任。這也帶來(lái)了處罰的隨意性。有的甚至是領(lǐng)導(dǎo)重視的案件就追究，領(lǐng)導(dǎo)不重視的案件則往往不予追究，導(dǎo)致對(duì)相同職務(wù)級(jí)別、同一類別案件、相似違紀(jì)行為產(chǎn)生不一致的處理，比如同樣違紀(jì)行為，有的被警告、有的被撤職。這就造成了法治面前的不平等和紀(jì)律面前的不平等，是典型的在法治框架下實(shí)行人治。法治與人治的區(qū)別，不僅僅表現(xiàn)為法大還是權(quán)大，還表現(xiàn)為法治是所有的法律都被嚴(yán)格遵守和執(zhí)行，違法一律受到追究。如果法律只是選擇性的被遵守、選擇性的被執(zhí)行，違法也只是選擇性的受到追究，那么，法律就會(huì)成為某些掌握權(quán)力的人手中的工具，這無(wú)疑就變成了法治框架下的人治。
    第四，制度規(guī)范對(duì)違反者的懲處不嚴(yán)。正是因?yàn)橹贫纫?guī)范存在邏輯性不完整、政出多門、職能部門選擇性執(zhí)法等問(wèn)題，相關(guān)部門對(duì)違紀(jì)違法者給予的懲戒力度、懲戒的深度和懲戒的廣度都微不足道，常常以談話提醒了事，或者以組織處理代替紀(jì)律處分，以交流輪崗甚至提拔使用代替責(zé)任追究。這就給其他同志一個(gè)錯(cuò)誤的心理暗示和行為導(dǎo)向，認(rèn)為自己即使出了問(wèn)題組織上也不會(huì)嚴(yán)肅處理，殊不知就是在這無(wú)形中衍生出了生生不息的腐敗鏈條。如教師節(jié)教師收受紅包的問(wèn)題。這一潛規(guī)則是如此的深入人心，簡(jiǎn)直就成了當(dāng)代人為下代人開(kāi)啟的行賄第一課。遺憾的是，《教師法》居然沒(méi)有禁止教師收受紅包的相關(guān)規(guī)定。我們難以想象，一個(gè)承載了傳道授業(yè)解惑職責(zé)的教師，堂皇地收取了學(xué)生的紅包，又如何能坦然淡定的給學(xué)生們傳道。可能在教師們眼中，他們收的紅包又怎么比得上官員逢年過(guò)節(jié)收的紅包。這里的邏輯告訴我們：如果你不杜絕官員的紅包，就會(huì)有像教師們一樣的攀比；有了教師的收紅包，就又在千千萬(wàn)萬(wàn)學(xué)生幼小的心靈里根植了“紅包”的種子。這就是懲戒的不到位，滋生出來(lái)的腐敗鏈條。

    整治“四風(fēng)”更應(yīng)在制度的細(xì)化和可操作性上下功夫

    古人云“不以善小而不為，不以惡小而為之”。當(dāng)“惡小而為之”的時(shí)候，“大惡”就不遠(yuǎn)了；當(dāng)“惡小”而不除的時(shí)候，“大惡”就會(huì)盛行。“四風(fēng)”的25種具體表現(xiàn)，既有“大惡”也有“小惡”。防止 “小惡”，必須在制度的細(xì)化和可操作性上下功夫，使其“不能”；清除“大惡”，必須在懲處上加大力度，使其“不敢”。
    首先，盡可能地細(xì)化量化標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)外的實(shí)踐一再證明，只有量化標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化規(guī)定，制度才能做到可操作、可落實(shí)、可檢查。如在公務(wù)接待對(duì)象上，意大利、印度、新加坡等規(guī)定，公務(wù)接待只能針對(duì)外事活動(dòng)，國(guó)內(nèi)接待費(fèi)用不得報(bào)銷；在接待標(biāo)準(zhǔn)上，加拿大安大略省規(guī)定，位于辦公區(qū)24公里以內(nèi)時(shí)不得在外就餐，所有公務(wù)員的報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)都是早餐8.75加元、午餐11.25加元和晚餐20加元；在參與吃請(qǐng)上，德國(guó)規(guī)定公務(wù)員不得接受超過(guò)15歐元的吃請(qǐng)，因一頓飯錢獲罪的大有人在；在收受禮物上，芬蘭規(guī)定超出標(biāo)準(zhǔn)（約20歐元）的部分即使是食品也要上交。這為我們提供了借鑒。如在公務(wù)接待上，要對(duì)接待對(duì)象、陪客人員、接待場(chǎng)所、接待標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行具體限制，并實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)定額報(bào)銷法，對(duì)于超標(biāo)準(zhǔn)的必須由接待經(jīng)辦人自負(fù)。如某地就規(guī)定接待標(biāo)準(zhǔn)是正餐人均不得超過(guò)60元，早餐人均不得超過(guò)20元。再如，在禁止紅色名片問(wèn)題上，我們不如將“禁止”改為“放行”，規(guī)定公務(wù)員同事之間禮金來(lái)往不得超過(guò)100元，“紅色名片”滿天飛又何妨？如果規(guī)定公務(wù)員接受私人吃請(qǐng)每人不得超過(guò)50元，我想，AA制就離我們不遠(yuǎn)了。再如在深入基層問(wèn)題上，可對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部每年到基層走訪時(shí)間、走訪群眾、隨行人員等作出具體的規(guī)定。如某縣就規(guī)定縣委、縣政府負(fù)責(zé)同志每年到基層調(diào)研“不得少于90天”，并需“提交3-5篇調(diào)研報(bào)告”；每年“駐村不少于6天”，“走訪不少于40戶”，隨行人員“限定1-2人”，總共“不超過(guò)一輛車”。通過(guò)量化標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)制度的可操作性，防止出現(xiàn)彈性和模糊空間。當(dāng)然，這個(gè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不宜全國(guó)統(tǒng)一，各地可結(jié)合實(shí)際，適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，在制度建設(shè)上還必須牢固樹(shù)立制度重在管用不在多寡，制度重在執(zhí)行而不在新舊的觀念，廢除不管用的制度，確保制度規(guī)范出臺(tái)一項(xiàng)、細(xì)化一項(xiàng)、執(zhí)行一項(xiàng)、管用一項(xiàng)。
    其次，明確責(zé)任追究。第一，明確對(duì)違反者的法律制裁后果。在制度設(shè)計(jì)時(shí)，不僅要有“嚴(yán)禁”，更要有“否則”。如違反公務(wù)接待、收受禮品等，相關(guān)責(zé)任人要接受什么處罰。這一處罰不僅關(guān)系到對(duì)違反者本人的處理結(jié)果，也關(guān)系到對(duì)其他工作人員警示教育的效果。因此，在堅(jiān)持寬嚴(yán)適度總的原則下，對(duì)違反者的懲處要落實(shí)到位，決不能以批評(píng)教育、經(jīng)濟(jì)處罰代替組織處理、紀(jì)律處分，軟化、淡化追究效果。如芬蘭規(guī)定，公務(wù)員接受超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的禮品、宴請(qǐng)、旅游或榮譽(yù)頭銜均視為受賄，除罰款外，最高還可判處2年有期徒刑，情節(jié)嚴(yán)重者可判處4年以下的有期徒刑。第二，明確紀(jì)檢監(jiān)察等部門不處理違紀(jì)違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的瀆職責(zé)任，防止選擇性執(zhí)法。法治的重要價(jià)值在于始終堅(jiān)持法律面前一律平等。紀(jì)檢監(jiān)察等部門既要公平執(zhí)法，又要平等守法。今年5月，中紀(jì)委發(fā)布消息，中央紀(jì)委第四紀(jì)檢監(jiān)察室主任魏健涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，正接受組織調(diào)查。這就說(shuō)明了作風(fēng)建設(shè)沒(méi)有禁區(qū)和盲區(qū)，紀(jì)委不僅查別人，紀(jì)委本身的權(quán)力也在這個(gè)“制度籠子”中受到約束。
    最后，加大信息公開(kāi)力度。“陽(yáng)光”是最好的消毒劑。信息公開(kāi)既是政府依法行政的基礎(chǔ)，又是保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提。實(shí)踐證明，“四風(fēng)”問(wèn)題猖獗的重要原因是信息不公開(kāi)，群眾難以有效監(jiān)督。只有讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，一切的違紀(jì)違法行為都難以出現(xiàn)。信息公開(kāi)包括三個(gè)方面：一是制度規(guī)定本身要公開(kāi)。媒體與輿論對(duì)干部的監(jiān)督是建立在對(duì)相關(guān)信息充分了解的基礎(chǔ)上，因此，制度一經(jīng)形成，必須進(jìn)行公開(kāi)，最大范圍內(nèi)使群眾知曉。如中央《八項(xiàng)規(guī)定》公開(kāi)后，群眾就可以此來(lái)衡量干部行為，對(duì)有些干部的失職或違法行為進(jìn)行檢舉。二是制度執(zhí)行情況要公開(kāi)。干部執(zhí)行作風(fēng)建設(shè)制度的具體情況如削減文件會(huì)議、下基層深入群眾、公務(wù)接待等要進(jìn)行公開(kāi)。如英國(guó)自2009年起對(duì)外公布200余名高級(jí)公務(wù)員的接待費(fèi)用，項(xiàng)目多達(dá)1700項(xiàng)，包括觀看歌劇、板球比賽、出國(guó)、出席慶典等。美國(guó)通過(guò)專門網(wǎng)站公布財(cái)政支出信息，讓國(guó)民自由檢索并獲取政府?dāng)?shù)據(jù)，以信息公開(kāi)來(lái)帶動(dòng)行政成本的逐步降低。三是對(duì)違反者處罰的情況要進(jìn)行公開(kāi)，真正做到法律面前一律平等。
    第二批教育實(shí)踐活動(dòng)即將轉(zhuǎn)入第三環(huán)節(jié)，即整改落實(shí)，建章立制，我們認(rèn)為，在制度建設(shè)上，既要有宏觀上的頂層設(shè)計(jì)，又要有微觀上的細(xì)致可行；既要提高公務(wù)員的薪酬待遇，又要降低公務(wù)員違紀(jì)違法出局的門檻；既要分清守法與違法的界限，又要明確違反制度規(guī)定的后果。當(dāng)把不管用的制度廢除的時(shí)候，當(dāng)管用的制度細(xì)化到可操作性的時(shí)候，當(dāng)可操作性的制度又被遵守和嚴(yán)格執(zhí)行的時(shí)候，我們必然在法治建設(shè)上又前進(jìn)了一大步。