美國(guó)公務(wù)員的監(jiān)督制度
高海青

　　從19世紀(jì)20年代后期到1883年，伴隨著工業(yè)革命和政黨分肥制，美國(guó)面臨著第一次政府官員的嚴(yán)重腐化。標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員監(jiān)督制度初步建立的1883年《彭德?tīng)栴D法》就是于此背景下頒布的，它確立了功績(jī)制原則，有效遏制了政黨分肥中的公務(wù)員腐敗。但貪腐問(wèn)題在高級(jí)公務(wù)員的隊(duì)伍中重又生根，有鑒于此，美國(guó)國(guó)會(huì)1978年通過(guò)《從政道德法》，確立了獨(dú)立檢察官制度，在預(yù)防墮落上效果明顯。與此同時(shí)，《監(jiān)察長(zhǎng)法案》頒布實(shí)施，設(shè)立了監(jiān)察長(zhǎng)辦事處，有力加強(qiáng)了對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督。從1993年開(kāi)始，美國(guó)聯(lián)邦政府又進(jìn)行了一場(chǎng)延續(xù)8年的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)，建立起了世界民主國(guó)家中比較完備的公務(wù)員監(jiān)督制度。美國(guó)公務(wù)員監(jiān)督制度歷經(jīng)100多年持續(xù)不斷的改革探索，確立了目前行之有效的公務(wù)員監(jiān)督制度的基本構(gòu)架。

    健全的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是利刃

　　在增強(qiáng)政府公信力、強(qiáng)化公務(wù)員約束力、預(yù)防治理腐敗上，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度發(fā)揮著重要作用，是目前許多國(guó)家預(yù)防腐敗的有效手段。美國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在世界上頗具代表性、堪稱典型。1978年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《從政道德法》，正式確立了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。僅一年時(shí)間，美國(guó)就有近3/4的州制定了地方性的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法。1989年，作為《從政道德法》的修訂法案，《從政道德改革法》的頒布實(shí)施使美國(guó)確立了更加完備規(guī)范的具有主體廣泛、內(nèi)容全面、建制規(guī)范及審查嚴(yán)格四大特點(diǎn)的申報(bào)制度。從涉及的申報(bào)人員范圍來(lái)看，負(fù)有申報(bào)義務(wù)的公務(wù)員包括白宮官員在內(nèi)的所有政府官員、參議院和眾議院的議員及其雇員、法官和司法雇員等，涵蓋了行政、立法和司法三大系統(tǒng)。不僅申報(bào)主體范圍廣泛，申報(bào)內(nèi)容也極為全面。美國(guó)公務(wù)員申報(bào)財(cái)產(chǎn)不僅包括財(cái)產(chǎn)及其收入、買賣交易、債務(wù)、任職協(xié)議與安排、兼職收入、5000美元以上來(lái)源以及饋贈(zèng)、旅行、補(bǔ)償?shù)绕唔?xiàng)內(nèi)容，精細(xì)程度可見(jiàn)一斑。審查過(guò)程權(quán)責(zé)明確，政府道德署負(fù)責(zé)白宮官員，部門的專職道德官負(fù)責(zé)本部門政府官員，議院的書記官或者秘書長(zhǎng)負(fù)責(zé)參議院和眾議院的議員及其雇員，聯(lián)邦法院專門設(shè)置的司法道德委員會(huì)負(fù)責(zé)法官和司法雇員，不同的機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)不同的群體，十分規(guī)范。在對(duì)待申報(bào)結(jié)果上，《從政道德改革法》對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)中的違規(guī)行為規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施，對(duì)拒不申報(bào)、無(wú)故拖延、漏報(bào)、謊報(bào)者處罰特別嚴(yán)厲。

    規(guī)范的績(jī)效評(píng)估制度是鐵籠

　　自奠定績(jī)效制原則的《彭德?tīng)栴D法》實(shí)行以來(lái)，美國(guó)政府不斷補(bǔ)充和修正績(jī)效評(píng)估的法律體系，直到1978年，在對(duì)近百年來(lái)的美國(guó)文官制度進(jìn)行全面總結(jié)的基礎(chǔ)上，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了美國(guó)制度史上具有劃時(shí)代的意義、現(xiàn)如今持續(xù)發(fā)揮效力的《文官制度改革法》。美國(guó)政府不僅頒布了宏觀的、系統(tǒng)的法典，還制定了具體可操的配套規(guī)章制度，將整個(gè)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估納入到了法制化管理的框架中，形成了一套富有管理彈性的公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度。配合制度建設(shè)，美國(guó)政府同時(shí)建立了人事管理局、功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)、聯(lián)邦勞工關(guān)系局等相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。作為最高人事機(jī)構(gòu)，美國(guó)聯(lián)邦人事管理局主要負(fù)責(zé)制定人事政策，為政府的人事管理業(yè)務(wù)提供咨詢和指導(dǎo)，還負(fù)責(zé)執(zhí)行政府推出的各項(xiàng)人事方案，監(jiān)督政府人事管理業(yè)務(wù)的開(kāi)展。自1990年代開(kāi)啟的重塑政府運(yùn)動(dòng)以來(lái)，聯(lián)邦人事管理局實(shí)施分權(quán)，將公務(wù)員績(jī)效評(píng)估權(quán)力下放，允許政府各職能部門自行設(shè)計(jì)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估體系并負(fù)責(zé)開(kāi)展公務(wù)員績(jī)效評(píng)估工作。美國(guó)還廣泛吸納普通民眾的參與，為確保公民能夠在透明的環(huán)境下監(jiān)督公務(wù)員績(jī)效評(píng)估的全過(guò)程，政府定期會(huì)向社會(huì)公眾公布其年度績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及績(jī)效評(píng)估結(jié)果等。

    完備的道德監(jiān)督制度是屏障

　　公務(wù)員的腐化墮落與道德缺失是各國(guó)政府普遍面臨的問(wèn)題，美國(guó)也不例外。作為公務(wù)員制度比較完備的國(guó)家，美國(guó)歷來(lái)重視從政道德對(duì)防腐治貪的重要作用，不斷加強(qiáng)道德立法。1829年美國(guó)郵政管理局局長(zhǎng)頒布美國(guó)第一部倫理法典，1883年《彭德?tīng)栴D法》出臺(tái)，1958年聯(lián)邦政府第一個(gè)文官職業(yè)道德法規(guī)《政府機(jī)構(gòu)道德法規(guī)》的頒布將公務(wù)員道德從道德約束上升到了法律的強(qiáng)制，1961年肯尼迪總統(tǒng)簽署的第10939號(hào)行政令確立了政府官員的道德標(biāo)準(zhǔn)，隨后《從政道德法》《從政道德改革法》《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》《政府職業(yè)道德法案》和《政府道德辦公室許可法》等也相繼出爐，從國(guó)家法律法規(guī)的層面對(duì)公職人員的從政行為給予了嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)范，形成了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、操作簡(jiǎn)易、全面系統(tǒng)的公務(wù)員道德法律體系。相應(yīng)地，美國(guó)政府設(shè)立了聯(lián)邦道德署、政府道德辦公室等配套的廉政監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督相應(yīng)法律法規(guī)的執(zhí)行。這些部門主要負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督道德的執(zhí)行情況，評(píng)估道德法和道德條例，提出立法建議，培訓(xùn)官員和政府雇員，以及預(yù)防道德失范。美國(guó)政府不僅強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)督，積極完善政府監(jiān)督機(jī)制，還特別重視建立行政道德的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，極力借助群眾力量從政府的外圍對(duì)公務(wù)人員產(chǎn)生約束效應(yīng)。除此之外，美國(guó)政府將道德品行作為一項(xiàng)重要的選拔標(biāo)準(zhǔn)，憑此又將監(jiān)督工作與人才儲(chǔ)備工作聯(lián)系了起來(lái)。