國家治理能力現代化的五個維度與三個層級
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題,并把它作為全面深化改革的總目標,這是國家治理上的革命性變革。國家治理能力是衡量一個國家文明層級的重要指標,實現治理能力的現代化,是中國現代化歷史進程中一項戰略性任務。
治理能力現代化的五個重要維度
治理能力現代化不是一個簡單概念,而是有著特定規定性的深刻命題。治理能力現代化至少有以下五個重要維度:
從管理到治理。管制、管理是單向一維的,即政府作為管理主體,自上而下輸出管理,社會和公眾作為客體被動“接受”管制和管理。而治理是開放多元的,它由社會、公眾、政府多維參與構成。正如習近平總書記強調的:“治理和管理一字之差,體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”從管理向治理的轉型,是推進和提升治理能力的起點。從管理到治理不僅是認識上的提升,更是國家治理技術層面的完善。
從他治到共治。人類傳統社會都是一元的“他治社會”,整個社會生活是行政力量為主導的“他治”,這種治政方式有其歷史合理性,但行政力量包打天下的時空已一去不返,且“他治”模式成本高昂、效率低下,公眾參與低迷。社會各方參與的“共治”模式,才是現代國家治理的根本之道,它也是現代公共生活的合法性基礎。
從人治到法治。中國經歷了漫長的“吏治-人治”社會,近現代以來則常以“法治”之名行“法制”之實。人類早期限于社會規模和社會物質文化條件,人治尚可實行,隨著現代性的發展,人治的“文明窘迫”日顯其境。現代化的政治特質之一就是法治。覺悟、善端、自律這些東西固然十分重要,但現代治國理政的基礎是“唯則定國”,只有法治,才具有共性抽象、整體治理、規則治事的功能。沒有法治便沒有現代化。
從傳統治理到現代治理。以農耕社會為背景的治理理念、治理方式、治理制度與結構經先秦兩漢、唐宋元明清,期間雖有變革,但主體結構變易并不大。宗法文化、吏治文化、血緣文化、專制文化至今影響仍盛。傳統國家治理與現代國家治理的最大區別在于,傳統的國家治理建立在人與自然關系的基礎上,現代國家治理則建立在“人—自然—社會”三元基礎之上。國家治理能力現代化就是要在治理理念、治理方式、治理制度與結構上革故鼎新,按照現代化的內在要求,用現代先進科學的方式來治理社會、優化社會、發展社會。
從工具理性到價值理性。工具理性的核心是對效率的追求,即通過對現實環境的精確計算和技術崇拜實現人本質力量的物化,實現事功最大化;價值理性則關注治理行為是否合乎正義價值、公正理念和追求行為的合目的性,它不排斥功利但不以功利為最高目的。工具理性解決“如何治理”,價值理性則解決“治理什么”和“何以治理”,它們互為依恃。從工具理性向價值理性的轉型,是提升治理能力現代化的迫切要求。
治理層級與治理能力
中國是單一制國家,公共治理結構具有垂直性,國家治理體系存在宏觀(高層)、中觀(中層)、微觀(基層)三個層級。它們各有其特定要求,共同構成了國家治理體系的整體。宏觀治理層級是國家制度法律等政治規則和國家戰略、國家公共決策的策源地,具有國家戰略決策的總體性和高覆蓋性;中觀治理層級是省、直轄市、自治區,是公共治理的地方化,是一種地方治理;微觀治理層級是省、直轄市、自治區以下的基層結構,為國家治理體系之末端,即“草根政治”。三個治理層級的功能配比和運行機制,形成了中國特色治理體系的結構體系。
從治理能力現代化視角看,宏觀層級治理能力所涉及的主要問題是治國方略、大政方針這些根本性問題,它要求從整體的、戰略的層面確立和把握國家的政治價值、前行方向和發展進程。這一治理層級的基本任務是制定政治綱領、確定社會經濟發展戰略和重大社會公共政策。
治理體系的中觀層級承上啟下,作為治理體系的地方結構,這一層級在中國行政序列中不僅是“中間”環節,更是“中堅”環節,它既有戰略性的謀篇布局,更有戰術性的營運操作。考量中觀層級治理能力最主要有兩方面:一是國家宏觀戰略如何在地方治理中全面貫徹落實,即國家大政方針在地方的貫徹率、實現率及其運行效率;二是政策規制和治理模式上的“創制能力”,亦即在公共治理的地方化方面,是否形成組織化的、富有地方特色的政治-行政“編碼程序”。正因為這樣,要求這一治理層級更多從“戰略—戰術”“規則—藝術”“貫徹性—創制性”的互動結合上把握恰到好處的平衡與比率。一個良好、健全的中間治理結構,必須清晰地厘清和解決好上述問題,形成凸顯中國特色、地方特點的行政治理機制。
而治理體系的微觀層級,是國家治理的前沿和末梢。它是檢驗一個國家治理績效高低的重要變量。對于單一制國家體制來說,基層治理狀況甚至決定了整體治理能力的水準。由于微觀治理層級處于公共治理一線,面對的是大量具體繁雜問題,因此最易出現以“管”代“治”、“器”盛“道”弱,行政理念少且隨意性、變動性頻率高這些問題。在中國當下治理命題中,基層治理層級尤需切實提升治理能力,建構制度化治理機制,形構審慎、平穩且一以貫之的行政風格,特別是提升“執經通權”“奇正相生”的治政素養。




