國家治理能力現代化的五個維度與三個層級

    《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題，并把它作為全面深化改革的總目標，這是國家治理上的革命性變革。國家治理能力是衡量一個國家文明層級的重要指標，實現治理能力的現代化，是中國現代化歷史進程中一項戰略性任務。

    治理能力現代化的五個重要維度

    治理能力現代化不是一個簡單概念，而是有著特定規定性的深刻命題。治理能力現代化至少有以下五個重要維度：
    從管理到治理。管制、管理是單向一維的，即政府作為管理主體，自上而下輸出管理，社會和公眾作為客體被動“接受”管制和管理。而治理是開放多元的，它由社會、公眾、政府多維參與構成。正如習近平總書記強調的：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”從管理向治理的轉型，是推進和提升治理能力的起點。從管理到治理不僅是認識上的提升，更是國家治理技術層面的完善。
    從他治到共治。人類傳統社會都是一元的“他治社會”，整個社會生活是行政力量為主導的“他治”，這種治政方式有其歷史合理性，但行政力量包打天下的時空已一去不返，且“他治”模式成本高昂、效率低下，公眾參與低迷。社會各方參與的“共治”模式，才是現代國家治理的根本之道，它也是現代公共生活的合法性基礎。
    從人治到法治。中國經歷了漫長的“吏治-人治”社會，近現代以來則常以“法治”之名行“法制”之實。人類早期限于社會規模和社會物質文化條件，人治尚可實行，隨著現代性的發展，人治的“文明窘迫”日顯其境。現代化的政治特質之一就是法治。覺悟、善端、自律這些東西固然十分重要，但現代治國理政的基礎是“唯則定國”，只有法治，才具有共性抽象、整體治理、規則治事的功能。沒有法治便沒有現代化。
    從傳統治理到現代治理。以農耕社會為背景的治理理念、治理方式、治理制度與結構經先秦兩漢、唐宋元明清，期間雖有變革，但主體結構變易并不大。宗法文化、吏治文化、血緣文化、專制文化至今影響仍盛。傳統國家治理與現代國家治理的最大區別在于，傳統的國家治理建立在人與自然關系的基礎上，現代國家治理則建立在“人—自然—社會”三元基礎之上。國家治理能力現代化就是要在治理理念、治理方式、治理制度與結構上革故鼎新，按照現代化的內在要求，用現代先進科學的方式來治理社會、優化社會、發展社會。
    從工具理性到價值理性。工具理性的核心是對效率的追求，即通過對現實環境的精確計算和技術崇拜實現人本質力量的物化，實現事功最大化；價值理性則關注治理行為是否合乎正義價值、公正理念和追求行為的合目的性，它不排斥功利但不以功利為最高目的。工具理性解決“如何治理”，價值理性則解決“治理什么”和“何以治理”，它們互為依恃。從工具理性向價值理性的轉型，是提升治理能力現代化的迫切要求。

    治理層級與治理能力

    中國是單一制國家，公共治理結構具有垂直性，國家治理體系存在宏觀（高層）、中觀（中層）、微觀（基層）三個層級。它們各有其特定要求，共同構成了國家治理體系的整體。宏觀治理層級是國家制度法律等政治規則和國家戰略、國家公共決策的策源地，具有國家戰略決策的總體性和高覆蓋性；中觀治理層級是省、直轄市、自治區，是公共治理的地方化，是一種地方治理；微觀治理層級是省、直轄市、自治區以下的基層結構，為國家治理體系之末端，即“草根政治”。三個治理層級的功能配比和運行機制，形成了中國特色治理體系的結構體系。
    從治理能力現代化視角看，宏觀層級治理能力所涉及的主要問題是治國方略、大政方針這些根本性問題，它要求從整體的、戰略的層面確立和把握國家的政治價值、前行方向和發展進程。這一治理層級的基本任務是制定政治綱領、確定社會經濟發展戰略和重大社會公共政策。
    治理體系的中觀層級承上啟下，作為治理體系的地方結構，這一層級在中國行政序列中不僅是“中間”環節，更是“中堅”環節，它既有戰略性的謀篇布局，更有戰術性的營運操作。考量中觀層級治理能力最主要有兩方面：一是國家宏觀戰略如何在地方治理中全面貫徹落實，即國家大政方針在地方的貫徹率、實現率及其運行效率；二是政策規制和治理模式上的“創制能力”，亦即在公共治理的地方化方面，是否形成組織化的、富有地方特色的政治-行政“編碼程序”。正因為這樣，要求這一治理層級更多從“戰略—戰術”“規則—藝術”“貫徹性—創制性”的互動結合上把握恰到好處的平衡與比率。一個良好、健全的中間治理結構，必須清晰地厘清和解決好上述問題，形成凸顯中國特色、地方特點的行政治理機制。
    而治理體系的微觀層級，是國家治理的前沿和末梢。它是檢驗一個國家治理績效高低的重要變量。對于單一制國家體制來說，基層治理狀況甚至決定了整體治理能力的水準。由于微觀治理層級處于公共治理一線，面對的是大量具體繁雜問題，因此最易出現以“管”代“治”、“器”盛“道”弱，行政理念少且隨意性、變動性頻率高這些問題。在中國當下治理命題中，基層治理層級尤需切實提升治理能力，建構制度化治理機制，形構審慎、平穩且一以貫之的行政風格，特別是提升“執經通權”“奇正相生”的治政素養。