黨內潛規則研究現狀述評及前沿問題探討

　　從理論上講，黨內潛規則與黨的制度即顯規則完全背道而馳，在實踐中卻有存在的空間。黨內潛規則潛伏在黨組織的運行過程中，在黨內意識形態、黨內決策執行、黨內選人用人、黨內政治生活、黨內腐敗現象中無不有黨內潛規則滋生并消解著黨的制度。近年來，有關黨內潛規則的研究逐漸成為學術界和媒體關注的熱點問題。本文對黨內潛規則的國內外研究現狀進行考察，分析這方面需要進一步拓展和深化的若干前沿問題。
　　一、概念的提出：從“潛規則”到“黨內潛規則”
　　為了能夠清晰全面地認識黨內潛規則，首先需要追根溯源，研究潛規則概念的來歷。潛規則這一概念最初由學者吳思提出。此后，研究潛規則的成果越來越多，大多涉及官場潛規則、職場潛規則、社會潛規則等。吳思認為，在傳統中國，支配社會運轉的并不完全是公開宣稱的道德法令即“正規則”，而是存在另一套不便明說、隱匿在正式法規之下的規則系統，即潛規則。此類潛規則的內涵為：“1.潛規則是人們私下認可的行為約束；2.這種行為約束，依據當事各方的造?；驌p害能力，在社會行為主體的互動中自發生成，可以使互動各方的沖突減少，交易成本降低；3.所謂約束，就是行為越界必將招致報復，對這種利害后果的共識，強化了互動各方對彼此行為的預期的穩定性；4.這種在實際上得到遵從的規矩，背離了正義觀念或正式制度的規定，侵犯了主流意識形態或正式制度所維護的利益，因此以隱蔽的形式存在，當事人對隱蔽形式本身也有明確的認可；5.通過這種隱蔽，當事人將正式規則的代表屏蔽于局部互動之外，或者，將代表拉入私下交易之中，憑借這種私下的規則替換，獲取正式規則所不能提供的利益。”
　　有學者把規則大致分為“顯規則”和“潛規則”兩類。前者指為社會主義主流意識形態所認可的、成文的、強制性的規范或制度規定；后者指社會生活中的不成文的章法。我們的社會有許多“顯規則”，如法律法規；還有許多潛規則，如官場的操作規則等。有學者認為，所謂潛規則是相對于正式規則而言，主要指官場中處理某些官與國(國家政權)、官與官、官與民的關系的實際通行規則。正式規則是那些法律、法規、規章、規定等成文的關于“為”與“不為”以及“如何為之”的規范；潛規則是那些雖無成文之規定卻在實踐中指導某些官員“為”與“不為”以及“如何為之”的另類規范。實際上，潛規則和正式規則一樣，同屬于指導官員職務行為的判斷依據，但它們的功用有所不同：正式規則是公共利益的實現機制；而潛規則，從官員個體來講是一種個人利益追逐或自我保護機制，從官員集團來看是一種共同利益的分配機制。潛規則反映著約束條件下即正式規則下某些官員對公共權力的實際運行機制，潛規則就是公共權力的黑市交易法則。在某種特定條件下，一個具有公益傾向的官員要么選擇屈從于潛規則違心辦壞事；要么選擇或被迫選擇出局——清官淘汰。潛規則是正式規則背后的另類規則，它像癌細胞一樣寄生并不斷地侵蝕著正式規則。潛規則的主旨和最終目的是實現官員自身和其所在利益集團既得利益或額外利益的最大化，因而潛規則就是一種登龍術、弄權術、掘金術、敷衍術，或者就是一種合法的傷害術，誤國、誤民、誤事且最終誤己，既踐踏國家法度，戕害眾生，又玷污道德人心，敗壞社會風氣。
　　有學者認為，潛規則可分為良性、中性和不良三種類型，但絕大多數關注的是與顯規則相對、不良意義上的潛規則。現實生活中，人們一般是在不良意義上將潛規則作為貶義詞。潛規則廣泛地存在于社會生活的不同層面及不同時代、地域、行業、職業的群體、組織之中。不良潛規則的盛行緣于道德的滑坡和是非標準的降低，一些骯臟的東西受到追捧，一些糜爛的行為被看做是正常的行為，赤裸裸的權錢交易在某些人的眼里成了符合道德觀念的行為，其復雜性就在于：誰要是違反了它，妨礙的不僅僅是這種秩序本身，更重要的是這種秩序的所有受益人，也就是不良潛規則背后的所有既得利益者群體。不良潛規則是一種典型的“群體共謀”，其行為學特征在于參與共謀的群體成員無須明確意識到他們參與了共謀。不良潛規則滋生往往與利益有關，而利益又往往與權力有關。如在官場中，裙帶關系往往演變為“結黨營私”的圈子，他們“心照不宣”地為了各自的利益相互利用、相互包庇、官官相護。易中天在《帝國的惆悵》一書中指出，潛規則現象是一種非典型腐敗。所謂非典型腐敗，就是看起來不像是腐敗或不被認為是腐敗的腐敗，但它以權謀私的本質和普通腐敗并無不同。
　　從制度經濟學上分析，潛規則屬于非正式制度。人類的社會經濟活動總是在一定約束條件下進行的，這種條件包括正式制度安排和非正式制度安排。所謂正式制度安排，是人們有意識設計和供給的一系列規則，它們具有一定強制力，表現為制度規范。所謂非正式制度安排，是指人們在長期交往中無意識形成并得到社會普遍認可的價值觀念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣、意識形態等。潛規則作為非正式制度的一種倫理規范，對于中國這樣一個注重道德實踐和價值優先的國家而言，它對經濟社會生活的消極影響很大。非正式制度制約正式制度并影響后者的正常運行。正式制度安排只有在與非正式制度安排相容的情況下才能發揮良好的作用，如果不相容，再好的正式制度安排也有可能失效，甚至被扭曲。
　　國外沒有潛規則的明確概念，但在一些領域有相關的研究。一是提出了與潛規則近似的概念。新制度學派的美國學者道格拉斯·C.諾斯(Douglass C North)在《制度、制度變遷與經濟績效》一書中區分了正式制度和非正式制度，非正式制度又被分為與正式制度相容的非正式制度和相悖的非正式制度，而與正式制度相悖的非正式制度其實質接近潛規則。美國學者阿弗納·格雷夫在《歷史制度分析》一書中，提出了缺乏集中的中央法律實施體制條件下的“自我實施制度”，其含義接近潛規則。二是從不同的視角展開研究。哈耶克在《法律、立法與自由》中闡述了內部規則和外部規則的“社會秩序規則二元觀”，強調內部規則是分散的個體追求自身利益最大化，互相作用形成彼此認同的規則。約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)在《正式非正式的制度》一文中則從社會資本的角度來研究非正式制度。青木昌彥(Masahiko Aoki)發展了相機治理(Contingent Governance)模型，并顯示相機治理的有效性可以由互補的制度安排來得到提高。格·阿·阿爾巴托夫的《蘇聯政治內幕：知情者的見證》一書也從非制度化的角度探討蘇聯政治走向敗亡的原因，蘇共在國家治理中主要依靠倫理道德、國家領導人的意志而非具有普遍意義的法律和制度。
　　把“潛規則”一詞引入黨內，就形成了黨內潛規則的概念。靳連芳認為，黨內潛規則是一種利益誘致型規則，是在錯誤觀念的支配下在一些領導者中形成的一些普遍認同并以“組織”領導名義實際奉行的、不在民主制度之中而在制度之外、與制度原則精神相悖的運行規則。蔡霞主張把黨內潛規則歸類于“非正式制度”，認為黨內潛規則的實質就是權力意志規則。有學者直接指出，潛規則就是非正式制度。有的學者認為，在我國“官場潛規則”實際上就是黨內潛規則，官場腐敗基本上也就是黨內腐敗現象的反映。苗佳瑛認為，黨內潛規則實際上是權力的異化。潛規則不是無規則，而是有規則，但它以不敢公開為特征，以對抗、破壞顯規則為手段，以謀取私利為目的。林喆認為，潛規則是亞文化群體中一種特有的文化現象，遵循潛規則的行為不一定就是腐敗行為，但從中極易滋生與主流社會所倡導的道德準則和社會主義風尚相悖的不正之風。朱衛華認為，黨內潛規則基本上就是“官場潛規則”，而我們所說的官場腐敗，實際上就是黨內腐敗。黃明哲對黨內潛規則做了靜態和動態上的分類，認為目前在黨內已形成了形形色色的潛規則，靜態上表現在某些內部紅頭文件、指示、批示、通知、講話、經驗總結、慣例等中間，動態上表現為暗箱操作，如集體領導中的潛規則、官員考核潛規則、官員任免潛規則、官官相護內部解決的潛規則、托人找關系潛規則等?？傊?，關于黨內潛規則的含義還沒有形成一個黨內統一認同的概念，仍處在研究探討中。
　　二、關于黨內潛規則的多維研究視角
　　近年來，國內一些學者從黨內潛規則與反腐敗、黨內文化建設、黨內民主運行、黨內顯規則的關系，黨內潛規則的發展演進的歷史趨勢等不同角度對黨內潛規則進行了研究。
　　一是從反腐敗的角度，認為黨內潛規則是反腐敗斗爭最后也是最強大的一個堡壘。黨內潛規則作為一種規避顯性規則而追逐不當利益的行為規則，其盛行已成為侵蝕改革開放成果、阻礙社會進步發展、危害國家長治久安的一大頑癥。中國當前社會的一些腐敗與不公正，在很大程度上應歸因于顯性規則機制不健全，同時不良潛規則對法律法規產生很大的離心力，使得法律法規難以準確無誤地起到維護公正的作用。在黨內潛規則的運行過程中，當事人進行私下交易時，為隱蔽這種交易，規避正式規則，必然要達成一個“分利聯盟”。黨內潛規則本身就是以滋生和維護腐敗網絡為己任，并形成一個由不同層級的權力和非法利益交織而成的具有派別性質的“利益集團”即“圈子”，維持這個“圈子”則是利益均沾，通俗地稱為“近親繁殖、肥水分贓”。“圈子”中形成共同腐敗的權力保護網，這既可以使“圈子”里的人擁有強大的“組織后盾”，又可以分擔個人腐敗帶來的風險。黨內潛規則是政治運行中的一個痼疾，應采取有效措施破除，破除黨內潛規則已經成為推動反腐敗斗爭有效深入開展的一個重要切入點和現實著力點。
　　二是從黨內文化建設的角度，認為廉政文化建設對治理黨內潛規則具有不可替代的特殊作用。首先，廉政文化建設能為治理黨內潛規則提供正當合法的價值理念支撐。當前，黨內潛規則能夠存在、盛行和發揮作用，從根本上說是制度原因、風氣原因、黨員的價值理念異化等原因相結合并自發運作的必然產物。其次，廉政文化建設能為治理黨內潛規則提供有利的社會環境。因為制度的靈魂是文化，沒有文化觀念做思想基礎，制度難以制定，就是制定出來，也難以落實。制度發揮作用離不開文化的氛圍和環境，而且文化本身就是無形的制度，具有制度的意義和作用。最后，廉政文化建設是治理黨內潛規則的根本出路。潛規則從本質上講是一種文化，文化問題的解決離不開文化的力量。有學者提出，應該正確對待我國目前潛規則泛濫的情況，努力消除潛規則對道德生活的影響，打破潛規則的運行機制和文化依賴是改善道德生活的必需選擇。要達到根治黨內潛規則的目標，必須使整個社會形成這樣的文化氛圍，即無論是政府官員還是普通市民都有強烈的規則意識，以顯規則代替潛規則，使人們不是信奉而是普遍鄙視潛規則，這種顯規則意識的養成就是廉政文化建設的過程。在一個有著豐厚潛規則積淀的古老國度里，沒有文化觀念的轉變和文化素養的提高，要從根本上消除黨內潛規則，只不過是一廂情愿而已。
　　三是從黨內民主運行的角度，認為黨內潛規則嚴重影響了民主集中制的運行成效。由于我們民主集中制中用于規范領導集體議事決策的規章制度建設一直存在著一些明顯的不足，如某些制度彈性大、操作性不強，缺乏對家長制作風、一言堂等現象的制度防范機制，對集體領導成員決策行為缺乏有效的制約等弊端，這為黨內潛規則的產生提供了有利的條件。因此，要制定完善貫徹民主集中制的具體行為規范，消除黨內潛規則帶來的暗箱操作等危害。
　　四是對黨內潛規則與黨內顯規則的關系，學者主要概括為五種存在形式。第一，“顯”“潛”互補。潛規則與顯規則的互補性表現有兩種情況。一方面，當顯規則不能為人們提供充分的預期行動時，潛規則便自然而生，來填補顯規則留下的空白。由于黨內現行制度不可能面面俱到，制度空白、制度缺陷為潛規則留下用武之地。另一方面，由顯規則的空白地帶誘發而生的潛規則便顯示出自身的強大的生命力。如“上有政策，下有對策”現象便是對潛規則最好的注解。第二，“顯”“潛”并用。一些人為了自己的利益，慣于斷章取義，為己所用，馬列主義對人，自由主義對己，兩邊都有好處、都占便宜，翻手為云，覆手為雨。第三，“潛”存“顯”亡。潛規則盛行時，自然擠占了顯規則的空間，顯規則有時名存實亡。第四，假“顯”實“潛”。例如，一些腐敗分子表面上并不排斥顯規則，甚至表現出對顯規則十分重視，大會小會講并不斷豐富顯規則的內容，但他們的目的并非運用和維護顯規則，而是為了用它來掩蓋自己的腐敗行為。第五，混淆“顯”“潛”。混淆黑白，當顯規則和潛規則攪和在一起，讓人莫衷一是時，規則就變成一些人的手中玩物，乘機渾水摸魚。
　　五是從黨內潛規則發展演進的歷史趨勢角度，有學者認為，用歷史唯物主義的眼光看，潛規則屬于歷史范疇，其根源就在于社會經濟基礎。中國封建社會自然經濟是潛規則滋生和蔓延的經濟基礎。一方面，物質資料的生產方式對社會生活有決定性的影響，但決不排除文化傳統、習俗等其他社會因素的影響力，在現代社會已經喪失經濟基礎的潛規則現象仍然有滋生和蔓延的可能；另一方面隨著社會生產力的發展和時代的不斷進步，黨內潛規則現象自然會逐漸消亡。
　　三、黨內潛規則的研究需要進一步拓展和深化的若干問題
　　對黨內潛規則的研究是黨建研究領域的新課題，系統性研究成果不多，在研究的內容上有待于進一步拓展和深化。
　　一是界定黨內潛規則的概念，分析其主要表現形式和特征。潛規則實際上存在于各種社會關系中，某些領域的潛規則也折射出黨內的一些潛規則。為了能夠清晰全面地認識黨內潛規則，需要對黨內潛規則的概念給予界定。黨內潛規則是指存在于黨內的、與黨的規章制度相對立的，以隱蔽性、實用性、功利性、排他性為特征的，被一些黨員認可并實際奉行不可名狀的非正式規則或制度。黨內潛規則有種種表現形式，黨的意識形態中潛規則的典型表現是理想信念的“不認主義認實惠”潛規則，政黨認同的“不認組織認個人”潛規則等；黨內決策和執行中潛規則的典型表現是只唯上不唯下型決策潛規則，“現實利益算計”的“玩程序”型決策潛規則，政策執行過程中的“上有政策，下有對策”潛規則等；黨內選人用人潛規則的典型表現是選人用人的“少數人獨掌用人權”潛規則，任人“唯錢、唯親、唯順”的利益優先潛規則，干部選任過程中的“平衡關系”、“帶病提拔”潛規則，民主選舉過程中的暗箱操作潛規則，干部考評中的“唯GDP原則”和“唯政績論”潛規則等；黨內政治生活中潛規則的典型表現是“小團體利益優先”潛規則，黨內生活中的“家長制、一言堂”潛規則，“關系是第一生產力”潛規則等；腐敗中公款濫用——“公家錢不花白不花”的潛規則等。
　　二是探究黨內潛規則產生的根源及危害。需要深入分析黨內潛規則產生的歷史原因、社會原因、經濟利益原因、制度原因、人的主觀原因等。如從黨內潛規則的產生與利益的關系看，黨內潛規則是一種利益誘導型的規則。如從黨內潛規則產生的文化土壤看，封建主義思想殘余侵入了黨的肌體，為黨內潛規則的滋生提供了思想基礎。如從黨內潛規則產生的組織環境看，黨內民主發展不足是重要原因。如從黨內潛規則的產生與黨的制度缺陷的關系看，黨內潛規則是黨內顯規則在某種程度上缺位或失效的產物，黨內制度本身的漏洞和破綻給黨內潛規則提供了生長的空間。要在深入分析黨內潛規則產生原因的基礎上，探討黨內潛規則的危害性。黨內潛規則消解了黨的制度，使黨規黨紀等顯規則的效果大打折扣，使黨內制度在執行過程中扭曲走形；黨內潛規則與黨的制度的價值理念大相徑庭，扭曲黨員的價值觀念和是非標準，必然引起黨員干部思想言行的混亂；黨內潛規則敗壞黨風、政風和社會風氣，致使現代社會應有的法治、公平、規則等基本理念難以得到彰顯，整個社會的道德基礎將因此變得脆弱；黨內潛規則使黨內政治生態環境惡化，誘發領導干部蛻化變質，黨的反腐敗失去公信力，影響黨的執政能力的提高，動搖黨的執政根基。
　　三是針對黨內潛規則在黨內不同領域的種種表現形式，對如何治理這些領域的黨內潛規則提出對策。針對黨的意識形態中的黨內潛規則的治理途徑是：提高理想信念教育有效性，建構理論認同；強化宗旨意識，增強價值認同；加強黨性鍛煉，鞏固組織認同；開拓方法途徑，推進實踐認同。針對黨內決策及其執行中的黨內潛規則的治理途徑是：營造良好的黨內科學決策的文化和政治環境是前提；加強黨內決策的制度設計和機制建設是核心；黨內決策的信息公開與有效監督是關鍵。針對黨內選人用人中的黨內潛規則的治理途徑是：樹立科學的用人導向，使黨員干部不想利用潛規則；完善黨內選人用人機制，使黨員干部不能利用潛規則；讓黨內選人用人在陽光下運行，使黨員干部不易利用潛規則；切實加強選人用人的監督，使黨員干部不敢利用潛規則。針對黨內政治生活中的黨內潛規則的治理途徑是：健全黨內民主集中制，防止和克服家長制作風；加強對黨員干部的教育和監督，提高黨內政治生活的質量；健全黨內民主生活中的配套制度，合理設置公開透明的運行機制；加強組織行為文化建設，營造良好的黨內生態環境。針對黨內腐敗中的黨內潛規則的治理途徑是：加強對黨員干部的廉政教育，營造良好的黨內風氣；大力推進反腐倡廉制度建設，提高制度執行力；構建完善高效的反腐監督機制，增強監督合力；大力推進廉政文化建設，營造良好的社會風氣。
　　由于黨內潛規則滲透黨內生活的各個領域，并涉及國家政治、經濟、文化、社會生活的方方面面，牽一發而動全身；黨內潛規則如網似霧，在黨內無所不在，無孔不入，清除起來也往往如陷迷陣，如纏絲網，因此，治理黨內潛規則是一項系統工程，具有長期性、復雜性、艱巨性。把黨內潛規則納入理論研究視野具有十分重要的理論和實踐意義：有助于引起對黨內潛規則危害性的重視，制定清除黨內潛規則的有效對策；有助于加強黨風廉政建設，弘揚廉政文化和社會主義核心價值體系，推動反腐倡廉建設進入新的理論和實踐境界；有助于確立黨的顯規則即黨的制度的權威性，保障黨的制度的有效運行，提高黨內走制度建黨之路的意識；有助于增強黨內認同和贏得群眾的信任，從而鞏固黨的執政地位，夯實黨的執政之基。