構(gòu)建跨界治理模式

　　黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這是我們黨首次借鑒西方“治理”理念，并結(jié)合中國(guó)傳統(tǒng)文化和基本國(guó)情而提出的一個(gè)前瞻性治國(guó)方略，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。毫無(wú)疑問，這一新理念、新目標(biāo)，必將推動(dòng)中國(guó)傳統(tǒng)的政治體制、政府體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制等發(fā)生根本性變革，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)提供強(qiáng)有力的制度保障。

選擇最佳治理模式是治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵

　　“國(guó)家治理體系”和“治理能力現(xiàn)代化”兩者之間的關(guān)系，是結(jié)構(gòu)和功能、硬件和軟件、原因和結(jié)果的關(guān)系。一般而言，國(guó)家治理體系包括政治治理體系、經(jīng)濟(jì)治理體系、社會(huì)治理體系、文化治理體系、生態(tài)治理體系等基本部分，但構(gòu)筑一個(gè)由黨委、政府、市場(chǎng)、社會(huì)、民眾、媒體等多主體組成的治理結(jié)構(gòu)，是構(gòu)建“五位一體”、系統(tǒng)性、協(xié)同性的國(guó)家治理體系的總體要求和根本基礎(chǔ)。而“治理能力現(xiàn)代化”則是通過采取有效的治理模式、運(yùn)作機(jī)制、規(guī)則制度、技術(shù)手段等，促使“治理體系”保持高效、持續(xù)、順暢的運(yùn)轉(zhuǎn)，有效發(fā)揮資源配置、公共服務(wù)、釋放活力、維持平衡等核心功能，以全面達(dá)到提升國(guó)家治理能力和水平的目標(biāo)。這一邏輯關(guān)系表明，構(gòu)筑完善有序的治理體系、選擇最佳治理模式，是實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。
　　其中，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，設(shè)計(jì)促使“國(guó)家和社會(huì)、國(guó)家和市場(chǎng)”之間相互分離的相關(guān)制度，理順政社關(guān)系、政企關(guān)系，建構(gòu)定位明確、權(quán)責(zé)一致、邊界清晰的三足鼎立格局或三元結(jié)構(gòu)體系，是實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的首要基礎(chǔ)。除此之外，當(dāng)政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間職能明確、邊界清晰的時(shí)候，能否采用一種普遍化、可借鑒、可復(fù)制的一般性治理模式（運(yùn)作機(jī)制、行為方式、思維模式），進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同時(shí)空背景各類主體及資源的整合與對(duì)接，對(duì)提升治理能力現(xiàn)代化具有決定性的作用。
　　筆者以為，當(dāng)前，中國(guó)的公共治理問題，主要有三大類：第一類是跨越行政區(qū)劃邊界的各類跨界矛盾和問題，如空氣污染、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等；第二類是跨越公私領(lǐng)域（公權(quán)力和社會(huì)權(quán)力）之間的問題，最典型的城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給問題，以政府為主的供給方式，數(shù)量有限，效率不高，難以滿足多元化需求，這是當(dāng)前我們?cè)诳焖俪擎?zhèn)化進(jìn)程中面臨的一個(gè)核心矛盾；第三類是跨越政府部門與部門之間的問題，在很多領(lǐng)域中一些職能部門之間職能交叉、權(quán)責(zé)不清、相互推諉，責(zé)任不清，存在管理真空。實(shí)際上，從目前深化改革的情況看，國(guó)家已經(jīng)對(duì)三個(gè)領(lǐng)域問題，都進(jìn)行了不同程度的改革，如跨行政區(qū)邊界的各類經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、長(zhǎng)三角地區(qū)城市協(xié)調(diào)會(huì)，跨公私領(lǐng)域有《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》等，在跨部門之間有國(guó)家大部制改革等。
　　盡管如此，但在理論上，我們?nèi)詻]有形成一種能夠同時(shí)包含這些治理內(nèi)容的通用性治理模式，致使有些改革創(chuàng)新呈現(xiàn)出顯著的單向思維、時(shí)空效應(yīng)不足等問題，例如像我們目前旨在解決京津冀、長(zhǎng)三角等地的霧霾問題時(shí)，假如僅僅關(guān)心跨行政區(qū)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制而忽視政府與社會(huì)組織、廣大民眾之間的合作治理機(jī)制的話，難以從根本上取得治理實(shí)效。也就是說(shuō)，這類問題，不僅是跨行政區(qū)問題，更是公私合作治理的問題，需要綜合性治理模式加以解釋和解決。因此，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移政府職能、培育社會(huì)力量、增強(qiáng)市場(chǎng)力量，促使政府—市場(chǎng)—社會(huì)相互分離，構(gòu)筑現(xiàn)代治理體系的同時(shí)，探求和創(chuàng)建一種“有分有合、互動(dòng)合作”的通用性、普遍性治理模式，將不同時(shí)空的政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方及其相互關(guān)系有機(jī)連接、整合起來(lái)，是我們解決好絕大多數(shù)公共問題的一個(gè)理論前提和思想工具，這無(wú)疑對(duì)提升治理能力現(xiàn)代化具有重要價(jià)值和意義。

加快形成具有中國(guó)特色的“跨界治理”新模式

　　本文所說(shuō)的“跨界治理”，是借鑒西方治理思想和結(jié)合中國(guó)國(guó)情而提出的一種現(xiàn)代治理模式，它對(duì)我們處理國(guó)際、國(guó)內(nèi)諸多重大現(xiàn)實(shí)問題，都具有普遍性、通用性、總體性的指導(dǎo)意義。可以說(shuō)，跨界治理模式的有效建構(gòu)、規(guī)范運(yùn)作、創(chuàng)新發(fā)展，是我們?nèi)鎸?shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要依托和保障。跨界治理模式是由跨行政區(qū)治理、跨公私合作伙伴治理、跨部門治理三大模式構(gòu)成的統(tǒng)一整體，旨在通過從城市與城市（抑或地區(qū)與地區(qū)）之間、政府與社會(huì)—市場(chǎng)之間、政府部門與部門之間三個(gè)維度出發(fā)，架構(gòu)一套各有側(cè)重、相互聯(lián)系、互動(dòng)合作的正式或非正式運(yùn)作體系，全方位、協(xié)同性地解決絕大多數(shù)社會(huì)公共問題。
　　其中，跨行政區(qū)治理，主要是針對(duì)跨行政區(qū)或區(qū)域性公共問題（流域水問題、空氣污染問題、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨區(qū)域犯罪、傳染病防治等），借助相鄰政區(qū)之間的制度合作，降低區(qū)域交易成本，協(xié)商解決單個(gè)地區(qū)政府無(wú)法解決的跨界區(qū)域問題，提高跨界區(qū)域發(fā)展能力和整體競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前我國(guó)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域，亟待建立健全跨行政區(qū)治理的體制機(jī)制，共建世界級(jí)大都市圈。跨公私合作伙伴治理模式，主要是針對(duì)基本公共服務(wù)規(guī)模不足、效率不高、質(zhì)量不高的問題，通過建立政府購(gòu)買服務(wù)、委托、合同外包等形式，擴(kuò)大公共服務(wù)供給數(shù)量，提高供給效率和質(zhì)量，滿足民眾多元化、多層次的需求。這種治理模式在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、心理教育、康復(fù)等基本公共服務(wù)以及消防、供水、急救、園林維護(hù)、垃圾處置等諸多領(lǐng)域加以應(yīng)用，但在這一過程中，擁有強(qiáng)有力的社會(huì)組織或民間力量，是承接政府職能、提高治理能力的重要保障。跨部門治理模式，主要圍繞政府部門各自為政、政出多門的問題，通過機(jī)構(gòu)兼并、職能整合、信息共享等方式，采用大部制、部門間聯(lián)席會(huì)議制度等，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管“無(wú)縫隙對(duì)接”，杜絕“好事?lián)屩堋氖虏辉腹堋钡默F(xiàn)象。
　　毫無(wú)疑問，面對(duì)跨越不同屬性邊界（跨行政區(qū)界線、跨公私領(lǐng)域、跨政府部門權(quán)力邊界）、不同類型的公共問題，應(yīng)該選擇最適應(yīng)其時(shí)空屬性的治理模式。例如當(dāng)面臨京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等全球城市區(qū)域范圍內(nèi)的一些跨界問題時(shí)，應(yīng)主導(dǎo)選擇跨行政區(qū)或跨政府治理模式加以解決；而當(dāng)某個(gè)城市的公共服務(wù)短缺時(shí)，優(yōu)先選擇跨公私合作伙伴治理模式，讓社會(huì)力量和市場(chǎng)力量全面參與社會(huì)治理的進(jìn)程，等等。但需要指出的是，有時(shí)候，有些公共問題本身就是一個(gè)特定時(shí)空背景中的多邊跨界問題，如上文提到的地區(qū)空氣治理問題，既是一個(gè)跨行政區(qū)治理問題，又是一個(gè)跨部門治理問題，也是一個(gè)跨公私合作伙伴治理的問題。
　　實(shí)際上，在現(xiàn)實(shí)中，很多公共問題都具有三種跨界屬性。對(duì)這種性質(zhì)的公共問題，只有采取兼具三種屬性的“跨界治理模式”，才會(huì)從根本上得到有效治理和解決。為此，需要強(qiáng)化三點(diǎn)工作：一是樹立跨界治理新思維。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在處理各類公共問題時(shí)，要跳出傳統(tǒng)的“行政導(dǎo)向”“畫地為牢”等思維，從跨界治理的視角出發(fā)，打破傳統(tǒng)的利益邊界，選擇涉及跨行政區(qū)、跨公私、跨部門三者兼具的跨界治理模式，系統(tǒng)、綜合地解決相關(guān)問題。二是構(gòu)建多元化、多層次的跨界治理核心機(jī)制。重點(diǎn)包括跨行政區(qū)的政府間合作機(jī)制、政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制、跨部門協(xié)同機(jī)制等，借助正式制度與非正式協(xié)商相結(jié)合，解決不同屬性的各類跨邊界公共問題。三是培育跨界治理領(lǐng)導(dǎo)體系和跨界領(lǐng)導(dǎo)力。當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)的跨界融合發(fā)展趨勢(shì)越來(lái)越明顯，具備跨界思維、跨界分析、跨界治理的能力與素養(yǎng)，必將成為每個(gè)政府領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)管理者的基本要求，借此我們應(yīng)該加大跨界治理領(lǐng)導(dǎo)體系建設(shè)，實(shí)施有利于組織者和領(lǐng)導(dǎo)者開展跨界治理活動(dòng)的激勵(lì)措施和政策保障，不斷提升各領(lǐng)域的跨界治理能力和水平。