公權領域的“公地悲劇”值得關注
公權領域里不但有“公地悲劇”，而且很嚴重。和經濟領域相比，它會給黨的形象和公信力帶來更大的損害。要有效地阻止“公地悲劇”繼續發展和蔓延，必須加強對公共決策部門化、部門權力缺乏制約、部門既得利益被強化固化等問題的治理，加緊打造能把權力關住的制度之“籠”，以實現對黨和政府公信力這種稀缺公共資源的有效保護。
要改革決策機制，有步驟地使決策權和執行權實現分離；加大對部門權力約束的力度，逐步明確各部門的權力界限；改變部門工作評價機制，把公眾的認可度作為用權是否科學的重要檢驗標準。
在經濟領域，公共資源由于權責不清而被任意揮霍的“公地悲劇”時有發生。這種現象，在公權領域同樣存在。只不過在這里，被揮霍的不是有形的資源，而是無形的資源——黨和政府的公信力。這個問題應引起我們的高度關注。
“公地悲劇”在公權領域同樣存在
“公地悲劇”（Tragedy of the commons），也譯為公共地悲劇、共同悲劇，是1968年英國學者加勒特·哈丁在經濟學研究中提出的一個概念。他假設，有一塊公共草地由一群牧羊人共同擁有。由于每個牧羊人都希望自己的收益最大化，于是，他們會盡量擴大自己的羊群。盡管每個人都知道，草地可以承載的羊的數量有限，但作為理性人，誰也不愿意自覺地把羊群數量減下來。最后的結果是，牧場被過度使用，草地狀況迅速惡化。通過這個假設，哈丁向人們展示了公共資源在缺乏明確責任人的情況下被迅速破壞殆盡的可悲結局。
在經濟領域，哈丁的假設已經為實踐所反復證明。然而，如果因為“公地悲劇”出自經濟學的分析，便認為這個原理只適用于經濟領域，那就錯了。在公權領域發生的類似現象，同樣觸目驚心。讓我們來想象一下：如果把分掌著不同權力的部門比作一個一個的牧羊人，把整個政府比作它們的公共草地，黨和政府的公信力就是長在草地上的草。從道理上說，草長得茂盛，羊才有得吃。但是，要想草長得好，就需要大家都來維護草場。很顯然，任何一個部門都不可能、也沒有力量單獨對“黨和政府的公信力”負全部責任。換句話說，這種責任缺乏剛性，只是一種軟性約束，難以落實。于是，我們看到了大量的與前面所說經濟領域相類似的現象：一些部門從方便自己、而不是方便老百姓出發，選擇性地確定本部門的工作，搞了一套套被百姓形象地說成是“門難進、臉難看、事難辦”的效率低下的制度，衙門的威嚴體現出來了，換來的卻是百姓對政府的非議；一些部門為了顯示權力，實際上也是為推脫責任，給老百姓辦事設置各種關卡，把手續搞得繁而又繁，公權的存在體現出來了，換來的卻是百姓對政府效率的質疑；還有一些部門熱衷于擴大自己的審批權或變相審批權，吃拿卡要，令他人“跑部錢進”，給人以“忠于職守”的堂皇表象，似乎“盡責”得很，換來的卻是百姓對政府的怨氣。這些現象的一個共同之處，就是部門從中得益，政府和執政黨買單。有的是部門撈到了利益而自肥，有的是部門減輕了自己的工作，有的則是部門轉移了自己為錯誤擔責的風險。至于說這些好處是通過提高黨和政府的威信得來，還是通過失去民心得來，它們并不關心。其中的一些工作人員，特別是個別負責人，更關心的是自己的烏紗帽。一言概括之，部門得到的這些好處最終都以消費黨和政府的公信力為代價。
顯而易見，公權領域里不但有“公地悲劇”，而且很嚴重。和經濟領域相比，它會給黨的形象和公信力帶來更大的損害。
公權領域發生“公地悲劇”的原因
“公地悲劇”的發生有幾個基本條件。第一，必須有名義上“公共所有”、大家都使用卻又無需直接負責的公共資源；第二，該資源屬有限資源而非無限資源，有可能被耗盡而非取之不盡用之不竭；第三，必須有多個使用這一資源并從中獲得好處的人，他們之間有競爭和攀比。從這個角度講，只要有公共資源，就存在發生“公地悲劇”的可能，因為本質上說，“公地悲劇”源于公共資源的私人利用方式。我國公權力運行的實際情況在不少方面都與這些條件相符合。現有權力配置的一個特點，就是部門利益固化，共同責任虛化，名義上各部門都體現“加強黨的領導”、向黨負責，實際上往往很難直接落到提高黨的威信、增強黨執政的合法性上。公權力的“公地悲劇”由此發生。具體表現在以下幾方面。
第一，公共決策部門化。我們國家的許多立法權，名義上在人大手里，實際上卻是掌握在執行部門手里，決策過度依賴執行部門。我們不習慣把決策權和執行權分開。相對決策權和執行權的分離，我們更習慣于依靠執行部門參與決策甚至直接決策，或在若干相關部門之間進行會商。這樣一來，有關國家重大問題的決策不是超越部門、站在全局的立場，而是部門在重大決策中占據了很大的權重，實際上成了部門立法，或者制定的規則就是部門之間權力、利益相互博弈的結果。相反，真正超越部門的平臺如人大、政協，卻遠遠沒有起到它們該起的作用。
第二，部門權力缺乏制約。在分工負責的旗號下，部門對它們主管領域的事務一言九鼎，不容他人置喙，幾乎掌握著無限的權力。中央的部門尤甚。因為受戰爭時期和計劃經濟時期高度集權體制的影響，中央的部門與地方的政府及其部門之間并非一種平等的關系，而是一種領導與被領導的上下級關系，這使得中央部門可以對地方指手畫腳、強迫命令，在權力配置方面享有更多的話語權。在這種情況下，不少部門的習慣做法，就是盡可能地把更多的權力留給自己，而把更多的責任推給地方和下級。這一方面導致了權責失衡，另一方面助長了部門利益的擴張。
第三，由部門內部人對部門工作進行評價的機制使部門既得利益被進一步強化、固化。這些年來各部門普遍建立了部門內部人評價部門領導的制度。領導者手中握有權力，讓他們對權力使用的情況進行述職，對他們的施權行為進行評估、打分，對于促使他們恰當地使用手中的權力，無疑十分必要。但是，讓部門內部人行使評價權，卻是找錯了主體。部門是執行機構，它們手中的權力是為公眾服務的。權力行使是否得當，理所當然地應由被服務的對象來評價。評價主體錯了，導向也就大錯特錯了：如果掌權者真想為公眾服務，勢必對內部進行嚴格管理，給下屬加壓。這樣做了，老百姓會高興，但卻會引發內部人的不滿。如果掌權者熱心于用公權為內部人謀利，公共服務不到位，老百姓會質疑，但內部人會因為得到好處而滿意。讓內部人對本部門領導和部門工作進行評價，等于迫使部門領導從部門利益出發去思考問題，用公權力謀部門的一己之私。公權力照此邏輯運行，公眾自然信不過。
規范和約束部門權力才能有效避免“公地悲劇”
因部門濫用權力而使黨和政府的公信力遭到損害的“公地悲劇”，實際上已然發生，并且正在繼續。要阻止“公地悲劇”繼續發展和蔓延，就必須對部門權力進行嚴格約束，加緊打造能把權力關住的制度之“籠”，以實現對黨和政府公信力這種稀缺公共資源的有效保護。
一是改革決策機制，有步驟地使決策權和執行權實現分離。黨的十八大報告已經提出了建立決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的權力運行體系的目標，現在需要的是將這一目標落到實處。權力分離的前提是把不同的權力交給不同的機構。依循這一原則，今后黨和政府的重大決策應逐步減少執行部門或執行部門代表的直接參與，而吸收更多其他主體參加。最終目標是使人大歸位最高權力機關和最高立法機關。在當前尚不能完全改變現有決策體制的情況下，也要積極尋找有效措施，淡化決策參與者的部門代表性，增加其公共性，防止公共權力受到部門利益的過多染指。
二是加大對部門權力約束的力度。逐步明確各部門的權力界限，為它們開列權力清單，嚴禁部門在權力清單之外任意胡亂作為，更不允許部門隨意設立規則，同時自己執行規則，既當運動員，又當裁判員，既當法官，又當原告。對一些部門自設的評比制度、排名通報制度等，應當嚴格審查、重新梳理，對那些極易導致暗箱操作、權錢交易的，應當堅決停止和取消。應當把權力運行規則的制定權交還人大，同時通過質詢、視察等形式，強化人大對政府和部門的監督。此外，各部門使用權力的透明度也需有更具實質性的提高。
三是改變部門工作評價機制，把公眾的認可度作為用權是否科學的重要檢驗標準。對現有評價機制需從評價主體、評價形式、評價內容上進行調整。在評價主體上，應當增加相關被服務對象和第三方（如專業評估機構、學術評估機構）對部門工作和部門領導進行評價的權重，減少內部人評價的權重。在評價形式上，應當著力建立開放的評價系統，充分運用媒體特別是新興媒體，讓社會對部門工作有更多的監督和參與。在評價內容上，應當建立部門工作對黨和政府公信力影響狀況的量化指標，納入考核，明確部門工作要用是否有利于提高黨和政府公信力來檢驗的導向。
