“鄰避運動”的起源與化解之道

　　在一個利益多元化的社會，任何社會群體的利益都不天然占有政治和道德制高點。在各方利益難以達成共識的情況下，唯有尊重多數人的利益才能形成決議。
　　在中國，“鄰避運動”（Not-In-My-Back-Yard）近年來頻頻發生。像殯儀館、垃圾場、煉油廠、加油站、鐵路、造紙廠、PX項目、核電站等可能對附近環境和資產造成負面影響的設施，通常都會遭到當地民眾的抵制和抗爭。而抗爭的模式與結果幾乎都如出一轍：只要民眾反對的規模越大，抗爭手段越激烈，地方政府通常都會屈服而終止該項目。
　　從人類社會的發展看，“鄰避運動”在現代社會中是難以避免的。事物總有兩面性，世界上沒有任何事情是有百利而無一弊的。任何一項有利于公共利益的公共或工業設施都可能給當地某些居民帶來某種負面效應。問題的關鍵是，如何化解社會因發展而興起的“鄰避運動”。遺憾的是，中國地方政府在日益高漲的“鄰避運動”面前，似乎已經陷入一種“上馬—抗議—停止”的消極模式。這種被動的局面如果不改變，不僅中國的經濟發展無法繼續推進，就是與民眾日常生活息息相關的公共設施都無法建造，最后只會導致經濟、社會發展的停滯和困境。

　　“鄰避運動”的起源

　　“鄰避運動”最早起源于西方國家。“Not in my backyard”（不要建在我家后院）這個詞由英國上世紀80年代的環境事務大臣尼古拉斯·雷德利創造，后來逐漸流行開來。“鄰避運動”意指居民為了保護自身生活環境免受具有負面效應的公共或工業設施干擾，而發起的社會反抗行為。從這個詞的起源上看，“鄰避運動”跟環境保護密切相關，只是“鄰避運動”強調的是保護地方民眾的小環境而不是人類或整個社會的大環境。上世紀，臺灣“鄰避運動”中的經典名言“雞屎拉在我家后院，雞蛋卻下在別人家里”，即反映出這種環境保護的地方主義色彩。
　　從社會發展的角度看，“鄰避運動”有相當正面的意義。相對說來，普通民眾在大資本和政府面前處于弱勢。一些企業巨頭把影響當地環境的化工廠、發電廠修建在某個地方，但獲利主要是企業而非當地民眾，確實是“雞屎拉在了當地民眾的后院，而雞蛋卻下在了資本的口袋中”。這種成本付出與利益收獲的不對稱，顯然有悖于社會的公平正義原則。從這個意義上說，“鄰避運動”的興起是民眾對自身合法利益和公平正義的追求。
　　從經濟層面看，“鄰避運動”的興起在經濟訴求上也有其合理性。無論是公共還是工業設施，都有一個投入的成本和代價。這種成本不僅包括各種要素的投入，還可能對當地的居民、環境產生影響。在當地的居民來看，他們為這個項目承擔的代價，諸如噪聲污染、空氣質量、安全風險等，理應獲得相應補償。從這個意義上說，“鄰避運動”具有相當的合理性。
　　在當今世界，幾乎每個國家都會出現“鄰避運動”，但“鄰避運動”的形式和結果卻又有很大不同。“鄰避運動”能否成為一種理性而有益于社會進步的運動，跟社會的法治觀念和公共意識有很大關系。相比較而言，在西方發達國家，“鄰避運動”通常都能保持理性的形式。而在發展中國家，尤其是社會急劇轉型的國家，“鄰避運動”很容易超出理性訴求的邊界。
　　2006年，美國紐約曼哈頓市區第五大道和百老匯大街之間的31街要修建一個變電站。這是一個人口極為稠密的地區，離帝國大廈只有200米左右，而在咫尺之內就有居民公寓和商家。修建變電站的消息傳出后，周圍的一些居民和商家擔心變電站可能產生輻射，因此發起抗議。當時筆者的公司也參加了這一抗議。但總體說來，這些抗議活動都嚴格遵循法律和公共秩序。結果，周邊居民和商家的抗議并未撼動政府和企業的決定，抗議最終無疾而終。無論政府最后的決定是否合理，但這場“鄰避運動”的克制，尤其是在抗議失敗后的理性表現，令人印象深刻。
　　正處于城市化和社會轉型期的中國，“鄰避運動”的大量出現不可避免，但“鄰避運動”采取何種形式卻是至關重要的。只有理性并遵守法律的“鄰避運動”，才有可能成為推動社會進步的積極力量。如果“鄰避運動”失控為群體性事件或突破法律底線的行為，將是社會的災難而非福祉。

　　利益博弈還是對抗沖突？

　　凡事皆有度，“鄰避運動”也不例外。“鄰避運動”既要考慮當地的公平正義，也要考慮整個社會的公平正義；既要考慮當地的局部利益，也要考慮整個社會的整體利益，局部利益需要和社會的整體利益達到平衡。如果局部利益與整體利益之間失去平衡，“鄰避運動”就可能傷害社會整體的公共利益。所以，“鄰避運動”應當是一種利益博弈，博弈各方應當在妥協中找到各方最大的利益公約數，而不是把“鄰避運動”升級成一種勢不兩立的對抗沖突。下面僅以這次化州市的“鄰避運動”為例，做一分析。
　　廣東化州市總人口160多萬，被叫停的殯儀館是化州第一個殯葬項目。長期以來，化州市居民處理喪葬事務，必須要到遠在130公里外的茂名。化州市邊遠地區的居民，從早上6點出發，要到晚上8點才能返回。麗崗鎮的居民人口為4.62萬人，這一次由于麗崗鎮的部分居民反對，化州市終止了這個有利于化州市160多萬人的公共設施顯然并不合理。麗崗鎮殯儀館所引起的“鄰避運動”，在各方的理性博弈下，應當達成一種整體與局部利益的平衡。但化州市簡單地停止這個項目，并不符合公平正義原則，也不符合化州市160多萬人的整體利益。
　　從程序上看，作為一個便民利民的公益項目，麗崗鎮殯儀館在立項之初，是否征詢了民意？選址是否科學？按照化州市政府的說法，2012年底開始籌建殯儀館時，政府就該項目建設的有關環節征求了群眾意見，專門舉行了專家論證會和聽證會，當時沒有群眾提出異議。2013年12月至2014年3月的建設期間，周邊群眾對建設也沒有提出意見。但按照麗崗鎮抗議者的說法，直到殯儀館項目已經動工，民眾才知道這一消息。
　　從上述事實看，這次抗議活動是一場十分理性的“鄰避運動”。對于化州市政府來說，應該跟麗崗鎮居民進一步協商，特別是要對經濟補償進行談判。與此同時，政府也應當在更大的范圍內，邀請更多專家和民眾代表討論麗崗鎮殯儀館的選址是否科學合理。無論如何，在遭遇反對時，簡單地叫停建殯儀館項目，既不符合當地絕大多數民眾的利益，也無助于問題的解決。表面上看，叫停項目成功地化解了群體性事件，但從長遠來看，這不僅沒有從根本上解決問題，反而給將來埋下了更大的困難。從本質上看，“鄰避運動”是一種利益博弈，通過各方的妥協與讓步而找到最大利益公約數，才是解決問題之道。簡單壓制或簡單放棄都只能埋下對抗沖突的隱患，無助于問題的解決。

　　民主原則是化解之道

　　如果承認“鄰避運動”是一種利益博弈，那么就必須承認唯有民主原則才是解決問題的根本之道。在一個利益多元化的社會，任何社會群體的利益都不天然占有政治和道德制高點。在各方利益難以達成共識的情況下，唯有尊重多數人的利益才能形成決議，而尊重多數人的意見正是民主原則的根本。
　　人們常常說，觸動利益比觸動靈魂還難，這確實道破了利益博弈的困境。對于發起“鄰避運動”的民眾來說，通常都會自認是代表多數人的利益，但這里有兩個基本問題必須澄清。
　　第一，聲音的大小并不等同于民意的多數。一般說來，一個建設項目在某地引發不同意見，反對者通常會采取不同形式的抗爭行動，盡可能發聲抗議是反對者的普遍選擇。而同意項目建設的人通常都會采取沉默，因為他們認為只要不反對，這個項目就會水到渠成。而除去反對和支持的兩種對立意見，持中間態度的人常常居于多數。所以，當一個建設項目在某地遭遇反對時，并不能簡單地以輿論聲音的大小和行為的激烈程度為判斷根據，否則很容易決策失誤，損害到大多數人的利益。輿論和現實之間往往有很大的差距，網絡上的主流聲音也不能簡單地等同于民眾的主流意見。
　　相比較而言，科學的民意調查更具可靠性，因為民意調查是按照人口結構進行的科學抽樣調查。被調查者的人數雖然只是實際人口的一部分，卻在結構上具有代表性。而網民和抗議者，盡管也是由不同性別、年齡、職業的人組成，但在人口結構上卻可能有趨同性。所以，網絡輿論和街頭抗議，都不能簡單看成是民意的縮影，而只是特定群體的積極表達。在民意的代表性問題上，媒體的簡單枚舉法往往并不準確。由于個別的生動事例比統計數據更容易給讀者以深刻印象，媒體的巧妙敘事可能跟民意的現實有很大差別。一些媒體在報道時引證了一名周姓化州市民的說法，認為政府事前并未征求民眾意見，村民反對的原因是殯儀館項目已經開始動工，大家才知道這一消息。但報道此事的媒體，并未在化州市麗崗鎮深入調查和廣泛收集意見。媒體援引的個體意見很可能是真實的，但特定個體并不能證明化州市政府事前是否征詢了意見。如果要真正獲得全面準確的信息，必須要有全面的民意調查。
　　第二，“鄰避運動”的核心議題是某個建設項目對當地環境的影響，而這個項目服務的范圍很可能很廣。所以，在很多情況下，關于某個項目的合理性，比如像殯儀館、垃圾場、煉油廠、加油站等公共設施，必須要在更大范圍內征求民意。如果僅就當地居民的意見而言，很可能是一片反對聲，而且無論這個設施建在哪個地區都會如此。如果局限于在項目所在地附近征求意見，而不是涵蓋更廣大地區，就沒有任何城市可以修建殯儀館、垃圾場、煉油廠、加油站、公共廁所等公共設施了。對于社會整體而言，很多公共設施都是必須的。在這種情形下，公共決策必須在更大范圍內征求民意而確定，而一旦公共決策形成，少數人的個別利益必須尊重多數人的利益和要求。
　　由此看來，以多數議決為形式的民主方式是化解“鄰避運動”的根本之道。只要堅持了民主原則，少數就要服從多數，局部利益就要服從整體利益，小道理就要服從大道理，“鄰避運動”所涉及的各方利益才能找到最佳的解決方案。
　　當然，即使是多數議決確定的建設項目，也不能無視局部地區和少數人的利益受損。社會必須建立起相關的利益補償和平衡機制，才能使所有民眾心誠悅服地服從民主原則。如前所述，“鄰避運動”的產生，是由于特定地區的公平正義和局部利益受到損害。所以，即使是具有充分合理性和必要性的公共或工業設施，建設者都必須對受影響的民眾給與補償。在這方面，西方發達國家有一些經驗可資借鑒。美國的杜邦公司在特拉華州的化學工業，曾對當地的水資源造成相當大的污染。為此，杜邦公司永久性地預付了一大筆稅收給特拉華州，并給當地的供水系統提供了巨額資助。直至今天，特拉華州的居民稅收和用水消費在全美幾乎是最低的，這是特拉華州居民從杜邦公司得到的經濟補償。這種由建設者提供補償的做法，在公平正義和利益平衡上，都不失為一種有效的解決辦法。
　　綜上所述，“鄰避運動”的產生有深刻的社會根源，在相當長一段時間內，中國的“鄰避運動”還將繼續發展。政府和企業應當對此有一個清醒的認識。政府作為父母官進行決策的心態已經落伍，企業只求利潤而不履行社會責任也已過時。在一個社會參與日益發達的時代，一個利益多元化的時代，中國社會各方都必須與時俱進，探索解決問題的新方法。中國必須繼續保持經濟高增長，城鎮化需要持續推進。但與此同時，政府和企業必須平衡好經濟發展與社會和諧，公共利益與局部利益的關系，把難以避免的“鄰避運動”變成一種兼顧各方利益，優化社會環境的正面力量，防止“鄰避運動”阻礙和擾亂社會發展。