中國共產黨國家治理方式的未來趨向

 

　　核心提示：中國共產黨國家治理方式呈現出若干新的發展趨勢，這些趨勢集中體現在：國家治理的項目化趨勢、網絡化趨勢、福利化趨勢和參與化趨勢等方面。這些新的趨勢既體現了中國共產黨對馬克思主義國家理論的繼承和創新，又有若干的中國特色。
　　馬克思主義認為，國家治理方式隨著經濟基礎的變化而不斷調整，不是固定不變的。較之于以往的單位制、雙軌制、承包制、責任制、計劃制、市場制等國家治理方式，近些年，中國共產黨國家治理方式呈現出以下幾方面的發展趨勢。
　　主要觀點：

    一、國家治理的項目化趨勢。
　　雖然“項目”一詞最早用于肢體概念，但現已廣泛應用于眾多領域，并被賦予了一種事本主義的動員或組織方式。實現既定目標是項目化的最大特色，中國共產黨一直將中國革命、建設和改革視為系統的社會工程。
　　十八大前后，中國共產黨開始自覺從理論上闡述社會建設的系統工程和所達到的既定目標。十八大報告頻繁地使用了“工程”和“項目”等詞語，如黨的建設新的偉大工程、公民道德建設工程、文化惠民工程、文化項目建設、生態修復工程等。國家治理方式的項目化趨勢已經顯現。這是因為，項目化能夠以項目實施的方式而成為具有體制性特征的國家治理邏輯，必然帶有制度的根源和歷史的因素。在中國特色語境下，項目化的國家治理方式不可避免地帶有體制性特征，這就決定了中國共產黨國家治理的項目化不同于工程技術領域的項目化。其基本特征在于：
　　其一，國家治理方式的項目化，既是黨和政府的社會實踐活動，也是思想意識領域的實踐活動；離開了人的思想意識活動，社會實踐就不復存在。社會實踐中需要達到的一些具體目標，可能會影響群眾的具體利益。比如，雖然基礎設施建設和改造會給群眾帶來方便，但這也可能會影響群眾具體的利益。這就需要國家從多個方面進行利益補缺、思想教育、政策宣傳和心理疏導。國家治理方式的項目化趨勢，不可避免地會涉及到人的思想意識工作。
　　其二，國家治理方式的項目化，始終與“人”的問題結合在一起；工程技術領域的項目化，其項目治理的對象基本上都是“物”，如橋梁、隧道、高樓等。但在國家治理的“項目制”形式下，“人”的因素被提到了重要位置。比如，中國共產黨認為，治國理政的依靠力量是人民群眾，治國理政的基本目的就是服務于人民群眾。十八大報告強調，在治國理政的過程中要“堅持問政于民、問需于民、問計于民，從人民偉大實踐中汲取智慧和力量”[1](P47)。
　　其三，國家治理方式的項目化，具有一脈相承和繼往開來的特點；一般而言，工程技術領域的項目制定，多具戰術性，時間比較具體，如三年或五年竣工。但國家治理的項目化是不散、不亂、不斷推進的過程，從時間的延續性上看，更強調“項目”在國家治理過程中的政策延展性和穩定性。所以，在策略上，中國共產黨治國理政的“項目制”，大多具有戰略性和頂層設計的意義。
　　其四，國家治理方式的項目化，在方法上強調統籌兼顧與科學發展；與工程技術領域的項目相比較，國家治理視野下的項目化更加強調系統性和整體性。進入新世紀，中國共產黨堅持統籌兼顧和科學發展的國家治理方法。統籌兼顧的方法，強調國家治理過程中，統籌城鄉之間、區域之間、經濟和社會、人與自然、國內外的關系。科學發展的方法，強調按照客觀規律辦事，尤其是按照社會主義建設規律、共產黨執政規律和人類社會發展規律來治國理政。
　　其五，國家治理方式的項目化趨勢，還突出表現在政黨建設領域；中國共產黨一直將黨的建設視為偉大的工程項目。十八大報告指出：“形勢的發展、事業的開拓、人民的期待，都要求我們以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程，全面提高黨的建設科學化水平。”[1](P45)如何用項目的形式推進黨的建設的偉大工程，思想學術界還沒有引起應有的重視，對政黨建設的項目化工程研究，還遠遠不夠。
　　其六，從項目追求的終極目標看，工程技術領域的項目化更多地強調經濟利益最大化，帶有濃厚的經濟色彩；國家治理的項目化更多地強調社會利益的最大化和均等化，強調公平正義能夠在國家治理中得到體現，帶有濃厚的政治色彩和人文關懷。當然，國家治理的項目化也考慮項目實施的經濟利益的適當回報，使人民能在整個項目化的國家治理中享受項目建設的成果，增強中國特色社會主義的認同感。
　　項目化國家治理方式具有顯而易見的優勢。但項目化的實施，一般是通過“分級治理”或“層包”的方式進行的。頂層設計目標，必須有效地分解成若干的“小項目”和“基層項目”。但是，“基層項目”常常造成一些具有反體制的回潮效應。這樣，“頂層項目”與“基層項目”會因為對預期目標的追求不同而產生激烈的博弈。可見，項目化治理方式并非十全十美，也存在一定風險(1)。
　　二、國家治理的網絡化趨勢。
　　新世紀以來，中國共產黨根據社會變化以及互聯網快速發展的現實，將網絡化逐漸作為治國理政的方式之一，并從兩個方面強化了這一治理模式。
　　一是國家治理網絡化的實體趨勢。首先，四通八達的交通網絡，使人們的交通方式網絡化。便捷的交通使城市之間實現了朝發夕至，部分省市借助城際交通，著力打造“一小時城市圈”，人們的空間距離不再是難題，整個國家形成了海、陸、空立體交通網絡，人們的出行被籠罩在若干張交通網之內。
　　其次，城市的管理越來越網格化。城市樓群的布置越來越緊密，街區的布置越來越緊湊，社區的工作覆蓋面越來越寬泛，城市社區的管理也越來越網格化。比如，早在2008年，浙江省舟山市就開始建設“網格化管理、組團式服務”的信息管理平臺。北京市也推行了這種網格化的社會管理方式。如東城區開展了“萬米單元網格”；海淀區開展了“三心合一”的網格化管理新模式；石景山區開展了“地下網格管理”等新模式。
　　最后，城市與城市之間組建了若干城市群、城市帶或城市圈。比如中原城市群、長株潭城市群、武漢城市圈、皖江城市帶、環渤海經濟圈等等。中國的地理空間結構正在逐步進入網絡化時代。現實的變化導致人們思想觀念的改變，人們現在衡量兩地之間的距離，正在逐步地從以前的“多少公里”變為現在的“多少小時”。可見，網絡化社會現實的存在，直接導致網格化進入國家治理模式的視野，并已經在某些地區進行了實踐探索，從中總結了若干的經驗和教訓。
　　二是國家治理網絡化的虛擬趨勢。根據CNNIC（中國互聯網絡信息中心）的最新信息，截止2012年12月底，中國的網民規模達到了5.64億，互聯網普及率達到了42.1%；手機網民達到了4.2億，占網民總體的74.5%[2]。無論是網民人數還是網絡規模，中國已經成為名副其實的網絡大國。然而，互聯網是把雙刃劍，它在給人們的出行、購物等帶來極大便利的同時，也充斥了各種色情、暴力、反動、低俗等現象。互聯網已經成為各種思潮的發源地和集散地，網絡治理已經成為國家治理的重要內容，虛擬世界的網絡化已經給中國共產黨的治國理政帶來了新挑戰，必須加強管理和控制。胡錦濤曾經深刻地指出，構建中國特色社會管理體系，必須進一步加強和完善信息網絡管理，提高對虛擬社會的管理水平，健全網上輿論引導機制。
　　以上兩種網絡化國家治理方式，在形式上具有相似性。一是兩者都注重網絡連接點的管理，因為這些不同的網絡連接點實際都隱含著矛盾爆發的可能性。二是兩者都注重在網絡化國家治理中的引導作用。既包括從正面對主旋律的引導，也含有對民眾焦慮心里的疏導。三是兩者都注重網絡化治理中的人文關懷，強調以德治理。在虛擬社會的網絡化治理中，中國共產黨更加注重網絡民眾的聚合力量，更加充分運用意見領袖的影響力，掌握輿論喉舌，并加強對網民情緒的安撫和疏導。四是兩者都重視網絡化治理中的法制建設，都強調依法治理的重要性。在十八大報告中“，法治保障”作為新的內容被納入到社會管理體制中來。兩種網絡化國家治理方式，都具有不同的內容和適用于不同的對象，兩者的區別是明顯的。同時，兩者的聯系也十分緊密。一方面，虛擬空間的網絡化國家治理方式是實體領域網絡化國家治理方式的反映和延伸，前者為后者提供了借鑒。另一方面，后者是前者的實體支撐，沒有后者就談不上前者。這符合物質決定意識，意識反映物質的辯證關系原理。總之，兩種網絡化國家治理方式都反映了中國共產黨國家觀的一些新變化和新思路。
　　三、國家治理的福利化趨勢。
　　幸福是人類社會共同追求的目標。當代國家治理的方式之一，就是福利化(2)。馬克思主義向來關注無產階級的幸福問題，認為只有推翻資產階級的統治，最終達到共產主義社會，才能實現真正的幸福。在中國，全心全意為人民服務的宗旨決定了中國共產黨必須高度重視群眾的幸福和福利問題。
　　近代中國遭受的深重苦難直接造成人民群眾對享有國家福利的希望。很久以來，中國人民對于福利的認識，大多是停留在統治階級的專有權上，福利與自己似乎毫無關系。由于這種固化的認識，加之剝削階級對福利的專享，造成了近代中國國家治理方式基本上都遠離福利。
　　新中國建立之后，翻身做了主人的人民群眾才認識到：剝削階級所享有的福利，老百姓也應當享受。但由于歷史的局限性，特別是“文化大革命”的破壞，群眾實際能夠享受的國家福利非常有限。這個時期，福利化的國家治理方式是一種沉寂的狀態。改革開放之后，我們提出了“先富”和“共富”的發展思路，福利化國家治理開啟了新的篇章。但在十八大之前，福利化治理具有三個特點。
　　一是補缺性。在經濟領域，市場經濟沒有徹底沖破計劃經濟的羈絆。經濟上的福利，只能靠兩種體制的相互補缺來實現。在政治領域，人治權威的影響依然強勢，民主法制的力量受到了削弱。政治上的福利，只能是人治權威和民主政治兩種力量的相互補缺來實現。在生態文明領域，群眾的生態福利被破壞，生態福利的享受，需要國家在經濟發展與生態文明建設之間做出相互補缺的合理構建。在文化領域，諸如高考、戶籍等制度破壞了群眾享有文化福利的公平性。文化福利的普惠化，需要國家用新體制機制來補缺。
　　二是突出的二元性特征。在城鄉之間，城市享有的國家福利遠遠大于農村，農村的福利水平遠遠趕不上城市。在國家福利的享有度上，除了城鄉之間有明顯區別外，體制內與體制外也有很大不同。對于體制內的人來說，多強調政治身份和國家編制，這是其享有國家福利的重要根源。對于體制外的人來說，多強調經濟身份和工作崗位，這是其所能獲得經濟利益的重要根源，但不能全部理解為國家福利。體制外的人享有的國家福利遠遠少于體制內的人。這種城鄉有別、體制內外的二元結構，破壞了人民群眾享有國家福利的公平性。
　　三是有限的福利范圍。這一時期，國家工作的重心是富國強民和保持穩定。因此，除了發展經濟之外，國家還探索了以保險的形式來強固階級基礎和社會基礎，主要做法就是大力推行社會保險，建立了社會保險制度。如失業保險、養老保險和醫療保險等制度。但這些實際上屬于社會保障的范圍，而不是社會福利。社會保障的范圍雖然擴大了，但社會福利仍然局限在狹小的圈子之內。當然，造成這一問題的主要原因，導源于我國經濟社會發展水平比較低，還不能為群眾提供高水平的福利。雖然這一時期的福利化治理方式有局限性，但還是取得了巨大成功，并逐漸勾勒了一個中國特色的福利框架。
　　（1）改革了國家－單位－個人之間的社會福利傳輸方式，建立了現代社會保險制度。
　　（2）建立了城鄉居民最低生活保障制度，完善了扶貧機制。
　　（3）改革住房福利制度，建立城市住房公積金制度以及住房救助制度。
　　（4）政府提供社會福利服務逐步向社會福利多元化轉變。
　　（5）改革相關法律法規，建立新的社會福利法律法規[3](P117)。
　　進入新世紀，我國經濟總量躍居世界第二，人民生活水平也大大提高，但群眾卻更加強烈地渴求享有改革開放的紅利和社會福利。這說明，我國已經具備了可以提供普惠性福利的可能性，盡管這是低水平和不完善的普惠福利。另一方面也說明，人民群眾對國家提供的社會福利，并不滿意。如在十八大之前，中央電視臺在全國不同行業、不同人群中進行了“你幸福嗎”的隨機調查，各種各樣的應答表明了群眾對享有福利和消除不公平福利的急切渴求。
　　所以，十八大之后，普惠性的福利化治理方式引起了中央的重視。十八大報告指出，黨和政府要“多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有多得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活”[1](P31)。2013年3月6日，習近平在“兩會”上強調：“要大力做好保障和改善民生工作，注重關心生活困難群眾，讓群眾得到看得見、摸得著的實惠。”[4]
　　需要指出的是，普惠性的福利化并非平均主義的齊頭并進。由于生產力水平的不平衡，東西部地區、沿海與內地之間在享有國家福利的程度上是有區別的。當然，隨著時間的推移，普惠性福利和共同富裕將更好地體現在各個民族、各個地區、各個領域。
　　四、國家治理的參與式趨勢。
　　參與式國家治理理論早已有之。西方許多思想家都論及了這一問題，如盧梭、密爾、柯爾、阿倫特、哈貝馬斯等等。即便觀點各異，但他們提出了一個真問題：參與式的國家治理方式，或可在全球化的未來成為國家治理的趨向之一。由于中國特殊的國情，我國更多地使用了協商制的國家治理方式。卡羅爾·佩特曼認為：“參與式民主在20世紀后期的重要發展，就是強調普通公民通過平等討論與協商參與共同事務以求達成共識的‘協商民主’（deliberative democracy）理論的興起。”[5](序言，P11)但是，中國特色的“協商式”治理理論與西方的協商制或參與制治理理論有很大區別。
　　其一，理論來源不同。我國的協商制理論來源于兩方面。一是馬克思主義理論。這是中國特色協商制理論的直接來源，也是最主要的理論來源。沒有了馬克思主義國家理論，中國特色協商制理論就是無源之水、無本之木。二是中國傳統文化中關于民眾參與國家治理的理論。如果沒有對傳統文化的繼承，中國的協商制理論就必然缺少中國氣派和中國風格。西方國家的參與制理論來源龐雜，諸如強調共同利益和公民參與的共和主義理論、強調個人之間的自由協商和注重保護個人權利的自由主義理論。除此之外，西方國家的社會批判理論也是其理論來源。該理論以“語言協商”和“交往民主”為手段，進而揭批西方民主治理中的種種不幸[6]。
　　其二，協商制的本質不同。在中國，人民當家作主，是自己與自己協商，協商雙方的地位是平等的。不但這種協商制的范圍和內容是全方位的、多層次的、寬領域的，而且還受到法律保護，是合法、合規、合理的協商，既不是少數人的“暗箱”協商，也摒除了歧視性協商。在形式上，除了“兩會”代表的提案制和任期制之外，近些年還探索了“黨代表提案制”的問題。相比較而言，西方的協商制國家治理理論，協商雙方的地位是不平等的。在他們的協商理論中，資產階級仍然是統治者，人民群眾受壓迫的階級地位沒有改變。對于統治階級而言，它不會因為有了協商就在國家政權掌控上讓出絲毫半分。但如果協商制能更加有效地麻痹群眾、鞏固政權和平息某些領域的騷動，那么，在不損毀資產階級根本利益的前提下，協商制國家治理方式還是能夠得到一定程度的發展，但它不會突破資產階級的統治底線。
　　其三，協商制的結果不同。總體看來，西方國家的“協商制”治理理論，協商的范圍不寬（多在生產生活領域）、協商的層次不高（不觸及國家統治權）。所以，他們的協商制患有先天頑疾。正如博曼所說：“民主協商理想對公民公開表達自己、理性以及思考他人公共理性的能力和意愿提出了很高的要求。因此，它又意味著一種苛刻的平等理想。”[7](P143)另外，文化多元的沖擊也使協商面臨著重重的困難，甚至造成協商民主的解體[8](P360)。但是，由于協商制是在民眾對“投票民主”失去興趣之后的無奈之選，加之西方具有“民主參與”的傳統，協商制還將在西方國家存在，但它最終會讓位于其他國家治理方式。與西方不同，由于中國協商制的本質與人民當家作主的基本精神是完全一致的，雙方不存在根本矛盾。這就決定了協商制在我國存在的長期性，也決定了協商制國家治理方式的中國特色。正如十八大報告指出的那樣，今后要“深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商。積極開展基層民主協商”。但也要看到，在中國式的協商過程中，我國既有取得成就的喜悅，但也有遇有“民主陣痛”的困惑，協商制國家治理還需進一步地發展完善[9]。
　　除以上幾種趨勢外，民眾化治理趨勢開始隱約進入人們的視野。國家治理的民眾化趨勢，是指將國家治理的重心和關口前移至民眾，吸引社會民眾力量治理國家，突出國家治理結果和效果的大眾化價值評價。如十八大報告強調：“要強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。”[1](P35)日本《讀賣新聞》分析，十八大后，中國新一屆中央政府的“大眾路線”十分明顯。
　　總之，以上這些帶有趨勢性的國家治理方式，有的是對馬克思主義國家理論的繼承和創新，有的是對原有國家治理方式的變革和突破，有的則是在摸索中趟出的新路子，還有的治理趨勢不甚明朗。實際上，國家治理方式是個綜合體，每一種治理方式都需要在實踐中不斷完善。

　　　　注釋：
　　(1)渠敬東認為，以項目制為核心確立的新的國家治理體制，形成了中央與地方政府之間的分級治理機制，并對基層社會產生了諸多 意外后果。項目制所引起的基層集體債務、部門利益化以及體制的系統風險，對于可持續的社會發展將產生重要影響。參見渠敬東：《項目制——一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012 年第 5 期，第 113 頁。
　　(2)諾曼·巴里在《福利》一書中指出：當代的社會思想和政治思想為福利概念所主導。相反，保羅?皮爾遜、弗蘭茲－克薩維爾?考夫 曼、克勞斯?奧菲等學者則提出了“福利的終結”、“拆散福利國家”、“福利的墳墓”、“福利國家的挑戰”等觀點。可見，對于國家治理的 福利化方式，不同的人有不同的認識。