執政能力建設視野下的基層治理創新
張超

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）賦予了治理以前所未有的重要地位。《決定》鮮明地指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！边@一論斷表明，治理不僅具有充當治國理政之方式、方法的工具性作用，而且具有規范改革實踐、指引改革方向的目的性、目標性作用。治理與統治、管理等相比，在政治過程中更強調主體多元、上下互動的平等協作過程，更重視參與、責任、回應、透明等現代政治文明原則，因此，治理地位的凸顯，在很大程度上顯示了國家在治國方略上的重大轉型和創新。在國家治理體系中，基層治理是整個治理體系的基礎，在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，基層治理創新占據著舉足輕重的地位，本文擬從加強黨的執政能力建設的角度談一下推進基層治理創新的價值。
　　基層治理生態的深刻變化在計劃經濟時代，黨主要依靠單位體制實現對基層社會的領導。改革開放前，中國的基層社會以單位組織或類單位組織得以組織起來。無論是城市的單位，還是農村的人民公社和生產隊等類單位組織，幾乎完全壟斷了單位成員獲取生產和生活資源的渠道，個人對單位形成了完全的“組織化依附”。在此情況下，基層黨組織依靠掌控單位的領導權就可以有效實現對基層社會的領導和整合。除此之外，意識形態的高度動員能力，領袖和黨組織在民眾心中的崇高形象都有利于增強黨對基層社會的影響力和領導力。
　　然而，在市場經濟及其驅動的社會轉型過程中，基層治理的生態發生了深刻改變，由此也為黨在基層社會的領導帶來了挑戰。首先，單位體制的日趨解體、國家權力在社會領域的退出或收縮、新的社會領域和空間的開拓等等，使得黨的基層組織在許多領域的活動失去了國家權力的依托和資源的支撐。其次，農村和城市居民自治組織的出現不但在一定程度上稀釋了基層黨組織的權威，而且它們背后蘊藏的自下而上的民主選舉邏輯也對基層黨組織源于自上而下的授權而獲得的合法性帶來了挑戰。再次，大量涌現的新經濟組織和新社會組織，在資源的分配和功能的提供上成為單位的重要替代者，從而打破了“組織化依附”的局面；最后，伴隨著市場經濟出現的自由、自主、權利等觀念或原則與黨的民主集中制所要求的紀律服從、義務奉獻等原則產生了一定程度的抵牾。
　　這些挑戰的出現意味著過去那種由基層黨組織為主體、以行政權力和資源壟斷為依托、依靠自上而下的動員和命令來開展活動的傳統基層治理方式必須進行變革。
　　基層治理方式的創新黨中央一直高度重視如何在市場經濟條件下鞏固黨在基層的領導地位問題，并為此采取了多樣的措施。如果作一簡單分類，這些措施主要涉及如何增強黨組織自身的能力與如何重構黨組織與基層社會的關系兩個方面的內容。前者包括擴大黨的組織覆蓋、創新和完善黨的活動方式、強化黨組織的服務功能、提高基層干部隊伍素質、加大對基層黨組織的資源保障力度等等，后者則大體可以用基層治理創新概括之，因為在以黨和政府主導或規范下的基層治理創新，其最終的目標指向無疑是確保執政黨能夠將新出現的社會力量、社會要素、社會組織、社會機制、社會規范等進行有效地吸納或融合，并最終在經濟社會的巨大轉型中提高黨的執政能力。在此意義上，基層治理創新與增強黨在基層的執政能力是一體兩面、互為因果的。
　　如果以農村和城市社區為例，我們可以看到改革開放以來的基層治理創新包括但不限于以下幾方面。
　　開放基層治理結構。改變過去基層社會由黨政力量唱“獨角戲”的單一治理結構，轉向由基層黨組織、居民自治組織、社會組織、居民代表等多個主體共同參與的多元治理結構。盡管在這種多元治理結構中，黨組織仍然處于主導地位，但社會力量的參與可以將社會的訴求更多地輸入基層治理系統，從而增強黨與社會之間的互動。
　　吸收民主選舉要素。在農村和城市社區引入的民主選舉機制，不但推動了基層民主的發育，而且推進了黨內民主的發展。目前許多地方在推選黨組織書記時采用的“兩票制”“公推直選”，是對自上而下的“黨管干部”原則與自下而上的代議民主原則進行相互融合的結果，凸顯了基層黨組織在塑造其權威的過程中對民意的重視。
　　撫育社會組織。對社會組織不再采取簡單的防范與控制策略，而是采取主動創辦社會組織孵化機構、搭建社會組織溝通平臺、購買服務等更加巧妙的方式，一方面規范社會組織的發展，另一方面引導社會組織發揮公共服務職能，力求影響乃至塑造中國社會組織的發展路徑。
　　改變權力運行方式。雖然基層黨組織仍是農村和城市社區的領導核心，但與過去主要依靠行政權力實施領導不同的是，現在基層黨組織的領導更多的是通過說服、對話、協商等方式完成，各種聯席會議、協商議事組織成為基層黨組織發揮其統籌協調作用的平臺。
　　上述基層治理的創新，一方面提高了黨在基層執政的合法性，增強了其執政能力；另一方面則回應了社會的訴求，賦予了社會一定的成長空間，推動了政黨與社會向共生共強方向發展的趨勢。
　　強政黨與強社會：基層治理創新的一個方向政黨如果按其本質而言是社會力量的代表，是社會的一部分，即使是掌握政權的執政黨也是為著實現某一階級或階層的利益而去行使國家權力的，這一點無論是西方的政黨還是中國共產黨都概莫能外。而國家，依據恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中的經典論斷，它是“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”。換句話說，政黨與社會具有天然的親和性，而國家與社會之間則始終存在相互疏離乃至相互對抗的趨勢。
　　從上述理論角度言之，在我國經濟轉型過程中出現的“政府退出社會、黨組織進入社會”有其必然性和合理性，但從現實的觀察來看，這種“國退黨進”的合理性和有效性似乎打了折扣。我們固然看到了由國家權力的大幅度退出或收縮而帶來的市場和社會活力的迸發，但是也看到了黨組織在進入某些社會領域時出現的像有的研究者所描述的那種“外部嵌入與內部排斥”“黨建覆蓋與組織空轉”的尷尬局面。這種現象的出現，究其根源在于黨組織并沒有真正以社會代表的身份融入社會或回歸社會，而是試圖繼續像過去那樣以國家權力代表的身份管控社會。如果說這種邏輯在黨、國家、社會合一的體制下能夠發揮作用的話，那么在國家權力日益收縮、社會自主性日益擴大的新環境中，這種邏輯只能導致政黨與社會之間愈益走向疏離，最終使政黨像國家那樣成為“自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”。
　　不過，讓人欣慰的是，我國基層治理創新的實踐已經表明了黨與社會之間實現良性互動、相互哺育的可能，剛剛通過的《決定》更是提出“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”?？梢云诖氖牵环N黨與社會共生共強、強政黨與強社會并存的基層治理格局將是未來基層治理創新的一個方向。