應重視“村規民約法治化”
謝秋紅

　　村規民約是村民群眾以道德傳統為基礎，現行法律、政策為依據，結合當地實際，移風易俗，共同制定并遵守的行為規范。村規民約既是中華民族傳統道德文化的重要傳承，更是現實基層民主的重要組成和村民自治的重要形式，在新農村建設和創新農村社會管理中意義重大。
　　當前村規民約建設存在四大問題，嚴重制約著村規民約作用的發揮，必須高度重視并積極探索應對之策。這四大問題包括：規范性欠缺，民主性不足，時代性滯后，執行性不強。造成村規民約現有問題的原因主要有：農民的法律意識淡薄，農村社會管理者的認識不到位，村規民約的法律地位不明確，村規民約的監督機制不健全。因此，我們應以規范性、民主性、現代性為目標，以村規民約法治化為基本路徑，重點從法律地位、正當程序、審查監督、法治意識四個方面來健全完善村規民約。
　　明確村規民約的法律地位在農村社會管理中，村規民約應扮演何種角色、發揮何種功能，理論上沒有統一界定，國家現行法律除少量原則性規定外，亦沒有對村規民約的性質、效力、適用范圍等作具體規定。為了更好地實現基層民主和農村自治，首先應從立法上明確村規民約的地位。在全國性的法律法規尚未出臺之前，可嘗試以地方性法規或政府規章的形式先行規范。立法應明確村規民約作為“民間法”的性質和地位，規定村規民約的適用范圍、效力、基本制定程序及其備案、修改、審查機制等。進行地方立法時，既要結合憲法、民法通則、物權法、行政處罰法、村民委員會組織法等國家現行法律法規的原則精神，又要考慮農村經濟社會的實際情況，還要尊重農村基層自治組織的自治權利。
　　構建制定村規民約的正當程序
　　村規民約的制定程序必須是正當的，即程序應具備合法性、公開性、民主性和參與性。村規民約的制定程序應包括如下基本要素和步驟：一是廣泛宣傳，發動群眾參與，征求民意。二是由村民會議民主推選村規民約制定小組成員。村民會議應當有本村18周歲以上村民的過半數，或者本村2/3以上的戶的代表參加。三是由制定小組草擬初稿，并提交草案到村民會議討論修改。四是基層政府、司法部門或村社法律顧問審核把關。五是召開村民會議討論、表決，經到會人員的過半數通過。六是報鄉鎮人民政府備案。七是公布實施。規范制定程序時還應明確：只有村民會議是制定和修改村規民約的法定主體，只有村規民約可對本村公共事務和公益事業予以規定。村民會議可以授權村民代表會議決定相關事項，也可以授權某個村民小組規定和處理其經濟利益分配事項，但其操作過程、分配形式都應遵照村規民約的統一規定，不得假借村民小組之名實施侵害村民權利的行為。
　　健全村規民約的審查監督機制
　　健全鄉鎮政府的監督機制。第一，落實備案審查制度。鄉鎮政府應設立具體部門對村規民約進行備案審查，不能只備案不審查，發現問題要及時反饋，并責令村民會議改正。第二，建立定期檢查制度。鄉鎮政府對轄區內的村規民約應定期檢查，及時督促各村村民會議清理已不適應社會發展的村規民約，要堅決制止那些不合法的“土規定”及其對村民權益造成的侵害。第三，建立專家審查制度。鄉鎮政府可以委托法學專家、律師或第三方機構對村規民約進行審查；有條件的可以考慮給予各村一定補貼以鼓勵他們聘請法律顧問或建立內部審查機制。
　　健全司法部門的監督機制。作為一種事后監督，司法部門的監督是村民權益的最后一道保障途徑，也是審查監督村規民約合法性的最后一道關口。完善這一機制時，既要注意司法權與自治權各自的管轄關系，又要注意司法監督與行政監督之間的銜接配合。具體來說，在違法村規民約侵害村民權益而引起的訴訟中，法院首先要審查被訴村規民約的合法性，對合法的村規民約，法院應直接認定其效力并作為審理的依據；對不合法的村規民約，法院不宜直接撤銷，應在裁判侵權事實和維護受害人權益后，建議該村規民約的備案機構——鄉鎮政府責令村民會議改正。提高基層社會管理者和農民的法治意識
　　在農村社會管理中，尚有不少管理者對村規民約的認識不到位，運用法治思維和法治方式來促進基層自治、加強和創新農村社會管理的能力有待提高。農村社會能否穩定有序，村規民約是否高質高效，根本在于農民法治意識的提高。應在農村持續開展多形式的、切實的法制宣傳教育，特別是對與農民切身利益相關的法律一定要加大宣傳力度，培育廣大農民的民主精神、契約精神、公民意識、規則意識。可在農村配備法律顧問，通過政府購買、公益服務、村民聘請等多種形式完善農村法律服務體系，爭取做到一村一法律顧問，不斷提高農村社會自我管理、自我創新的能力。
　　（來源：2014-1-14學習時報）